PPP、诗和远方—《关于在旅游领域推广PPP模式的指导意见》简评

文化和旅游部 财政部

关于在旅游领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见

文旅旅发﹝2018﹞3号

　　P3带路评：在92、192、23等若干猛文之后，“诗和远方”部发布其有关PPP模式的首份文件，PPPer们有没有春风拂面的感觉？

　　各省、自治区、直辖市旅游发展委员会（旅游局），财政厅（局）：

　　政府和社会资本合作模式是完善公共服务供给机制的重要方向，是国家治理体系和治理能力现代化的重要内容。为更好鼓励运用政府和社会资本合作（PPP）模式改善旅游公共服务供给，现提出如下意见：

　　P3带路评：PPP模式仍为供给制改革的重要方向，也是国家治理体系和治理能力现代化的重要内容。

　　一、总体要求

　　全面贯彻党的十九大和十九届三中全会精神，以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，坚持稳中求进工作总基调，坚持新发展理念，按照高质量发展的要求，统筹推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略布局，坚持以旅游供给侧结构性改革为主线，紧扣人民日益增长的旅游美好生活需要和不平衡不充分的旅游业发展之间的矛盾，以全域旅游为导向，以优质旅游为目标，逐步加强旅游基础设施建设，持续提升旅游公共服务供给水平，着力发挥旅游业在精准扶贫中的重要作用，大力推动旅游业质量变革、效率变革、动力变革。

　　P3带路评：根据《国务院办公厅关于促进全域旅游发展的指导意见》（国办发〔2018〕15号），国家鼓励发展全域旅游，将一定区域作为完整旅游目的地，以旅游业为优势产业，统一规划布局、优化公共服务、推进产业融合、加强综合管理、实施系统营销，不断提升旅游业现代化、集约化、品质化、国际化水平，更好满足旅游消费需求。

　　“三大变革”是2017年12月中央经济工作会议的新提法，在十九大报告中亦有体现。预计将成为包括旅游在内的各行各业深化改革的主要方向。PPP模式如何在质量、效率和动力变革方面发力，值得相关行业主管部门及地方政府施政时予以着重考虑。

　　二、基本原则

　　——明确内涵，厘清外延。深化对PPP模式的理解认识，防止简单化和片面化倾向，把公共服务供给作为界定PPP模式的核心，厘清政府责任与市场机制的边界。

　　P3带路评：有别于“伙伴关系、风险分担、合理回报”，“把公共服务供给作为界定PPP模式的核心”是一个比较新的提法，值得关注。

　　——夯实基础，全民受益。针对旅游业的不同类型，坚持公共服务属性，优化配置资源，保障旅游基础设施和公共服务供给，促进社会资本竞争和创新，确保公共利益最大化。

　　P3带路评：强调旅游业的“公共服务属性”和“确保公共利益最大化”，与“促进社会资本竞争和创新”之间，在项目实操层面可能存在落差。

　　——加强引导，规范发展。将公共服务产品质量和群众满意度作为政府付费的重要依据。加大政策扶持力度，强化绩效评价和项目监管，确保项目顺利实施、规范运作，防止地方政府违法违规或变相举借债务，防范财政金融风险。

　　P3带路评：“产品质量和群众满意度”都是政府付费的重要依据，旅游项目的绩效考核体系需要注意合理设计，既不能让不专业的社会资本蒙混过关，也不宜赋予政府付费过于宽泛随意的主观依据。另，防范地方债和财政金融风险放在这里似乎有些不搭。

　　——运营为本，重诺履约。鼓励各类市场主体通过公开竞争性方式参与项目合作，明确各参与主体的责任、权利关系和风险分担机制，强化项目运营，树立契约理念，诚实守信，严格履约。

　　P3带路评：“门票经济”已是众矢之的，深耕运营才是王道。但是受制于PPP咨询与规划、设计、可研的脱节，千城一面、千村一面、千景一面的旅游项目层出不穷。将旅游业归于公共服务的范畴是可以的，只是需要突破政府投资类项目的固有模式与思维，在确保公开、公平竞争的前提下，将专业的建设、设计和运营理念引入区域、城市、土地及项目规划，以及旅游项目的设计阶段，让习惯于为竣工验收服务的可研，转而服务于可持续经营的理念与目标，并体现于PPP项目实施方案与合同，全域旅游才有真正落地的可能，旅游类PPP项目才有从政府付费的惯性中摆脱出来的可能。地方债和金融风险防控的落脚点亦在此处。

　　三、重点领域

　　通过在旅游领域推广政府和社会资本合作模式，推动项目实施机构对政府承担的资源保护、环境整治、生态建设、文化传承、咨询服务、公共设施建设等旅游公共服务事项与相邻相近相关的酒店、景区、商铺、停车场、物业、广告、加油加气站等经营性资源进行统筹规划、融合发展、综合提升，不断优化旅游公益性服务和公共产品供给，促进旅游资源保护和合理利用，完善旅游资源资产价值评估，更好地满足人民群众对旅游公共服务的需要，大力推动旅游业提质增效和转型升级。

　　P3带路评：旅游项目的经营性资源——“相邻相近相关的酒店、景区、商铺、停车场、物业、广告、加油加气站等”，应该可以纳入旅游PPP项目的范畴。

　　重点包括但不限于以下领域：

　　P3带路评：九个领域，四大导向：国有自然、文化资源资产的科学保护和合理利用、创建全域旅游示范区、促进乡村优秀传统文化的保护与传承、加强城市、乡镇、街区等特色旅游资源的保护为导向。

　　（一）旅游景区。在依法合规的前提下，以国有自然、文化资源资产的科学保护和合理利用为导向，重点加强景区道路、环卫设施、游憩设施、标识系统等基础设施和安全设施建设，加强景区及周边环境的综合整治。优先支持开放型景区开展旅游PPP项目建设。

　　P3带路评：没有严格的空间和面积限制、不收或象征性收取门票的“开放型景区”优先适用PPP模式。

　　（二）全域旅游。以创建全域旅游示范区为导向，对一定区域内的厕所、咨询服务体系、旅游引导标识系统、旅游资源保护等与酒店、景区等经营性旅游资源进行整合开发建设。

　　（三）乡村旅游。以促进乡村优秀传统文化的保护与传承为导向，在现代农业庄园、田园综合体、农业观光园、农村产业融合示范园、精品民宿等经营性开发中对垃圾收集站、旅游标识标牌等进行统一规划与建设。

编辑：刘影