PPP项目咨询半年谈

2017年年底，我从律师转行做PPP咨询，当时正逢92号文、192号文出台，PPP遇冷之声不绝。很多人对做PPP咨询并不看好。如今做咨询半年有余，大小也经历了十几个项目，也来谈谈对PPP项目的一些个人浅见。

如果不算之前的市政基础设施特许经营，PPP模式在中国发展已有三、四年。最初PPP项目被寄予化解地方政府隐性债务的希望，一度出现了泛PPP化，PPP成为地方政府融资的手段，什么都可以包装成PPP。在这种情况下，很多不宜以PPP模式实施的“伪PPP”项目被人为实施，实际效果并不理想，一方面政府觉得做PPP贵，做PPP难，而投资人又觉得做PPP风险过大，投资越来越谨慎，对政府不信任。此种情形，很难发挥PPP模式的应有之义，难以提升公共服务质量和基础设施投资效率，不仅造成了政府行政资源的浪费，也不利于PPP模式的长远发展。

一、做PPP，前期工作至关重要

1、 为什么做PPP?

首先在公共服务或基础设施的大范围内，政府做PPP模式是为什么?如果是为了缓解短期内对某特定单体项目的需求，政府自己投资做行不行，找平台公司做行不行?这两种途径显然成本更低。如果政府建完了对运营不擅长，可以考虑做委托运营，或者通过政府购买服务寻找专业的服务供应商，这些模式在前期工作投入、采购工作复杂性方面，要求更低。如果希望通过做项目帮助政府提升项目建设和运营管理水平，同时带动当地产业、区域的发展，并缓解地方政府短期资金压力，做PPP显然更有优势。但需要考虑清楚的是，做PPP并不是政府不需要出钱，政府不仅要出钱，而且要给予支付承诺(即需要将支付金额纳入预算)，同时要承认社会资本方的合理回报，这样算下来，做PPP不一定是最省钱的路径。

2、 如何开展前期工作

如果确定做PPP，需要考虑政府方能拿出来的合作条件是什么。实践中不乏一些项目在采购阶段出现流标的问题。这说明做PPP前期工作的时候，方案设计存在问题。

比如项目的前期批复，在规划、土地、可研等关键环节，如果项目批复文件不全，批复过期或者批复内容不一致，将导致后续施工、竣工等一系列问题，会给社会资本方的履约造成困难，最终风险只能由政府承担。或者对于复杂类型的项目，在前期批复层面，边界条件不清晰，设计、建设、造价、运营标准等核心问题并未完全想清楚就着急上马，将导致PPP项目后续执行存在巨大的敞口，给双方的合作基础带来不稳定因素。

再比如财承问题。随着财政部门对PPP项目审核的收紧、以及对地方政府负债的清查，财承问题是每个PPP项目首先应考虑的问题。不仅要考虑单体项目，还要考虑区域内当年整体投资规模，以及未来一段时期内的投资规模，在此情况下，对财承空间的分配需要做前瞻性的考量，而不能仅琢磨眼前，或者仅仅依靠“技术手段”将财承问题回避。同时，在考虑PPP项目的边界条件时，也需要考虑在财承不可承受的情况下，有没有其他路径?改变实施模式(不做PPP了)，改变投资规模(分批分期上)，改变付费模式(给项目经营内容或增加收费)，改变财承基数(省市共担或市区共担)等，路径设计好了，考虑继续往下推。

在明确项目边界条件、梳理好政府支付路径的情况下，还需要对项目的合作条件进行进一步的分析。在这一点上，仅仅依靠过去PPP项目的经验显然是不足的，随着融资环境的收紧，各部委对PPP项目的不断规范，以及可见的专家评审、入库审核等环节，都需要对PPP项目方案的质量(包括合规性、合理性、经济性、创新性)进行全方位的提升。同时结合政府方的需求在方案中加以适度引导，并积极进行市场测试，了解市场需求，才能确保合作条件具有实操性。

二、做PPP，对政府方能力的要求不断提升

PPP项目过程中，在条件设定、入库、采购、签约各个环节，政府方需要做大量的工作。虽然部分工作可以请咨询机构协助，但政府内部也面临着协调、管理能力不断提升的压力。

首先PPP项目条件的确定需要协调多个职能部门。通常涉及规划国土、发改、财政、建设、国资(如有政府方出资或者资产转让)、税务、审计、法制办，以及行业主管部门。如果各个部门对边界条件没有充分的了解和确认，在后续执行中会出现合作条件难以落地的问题，例如税务问题在前期没有沟通清楚，后续将对政府付费金额产生较大影响，也会影响财承测算。

而实践中实施机构作为政府职能部门之一，要以其自身推动协调各个部门，往往压力较大，需要更高层面的部门或领导给予支持。还有些项目，在前期工作、采购环节代表政府出面的机构(例如临时设立机构、领导小组等)到签约和履行环节，不再承担具体的工作，转由具体行业主管部门接手，一旦衔接不畅，会造成各阶段工作的脱节，后续协调工作量巨大。更不提因为关键领导的调离、卸任，继任者“新官不理旧账”，导致项目推进困难，投资人丧失信心。目前很多地区进行实施方案联评联审，也是希望通过此举理顺机制，减少政府部门之间的内耗。

其次，即使PPP项目顺利推进，政府方履约愿望积极，依然需要进一步提升管理能力。因为PPP项目带来的，除了投资和工程之外，还有长达几十年的合作期。合作期内，政府对项目工程、财务、绩效等专业管理才是双方“合作”的基础。一方面应给予投资人充分自主权，政府避免手伸得过长，同时也需要对项目进行适度监管，提升信息公开透明度，毕竟政府方最终要承担公共利益责任。因此，除了在项目前期准备、采购阶段聘请专业的咨询顾问进行辅导之外，政府部门应将PPP项目的后续管理作为重要课题给予高度重视，积极吸纳专业人才，吸收专业意见，充分发挥中介机构、公益性组织、行业协会的作用，实现政企合作的良性互动。

三、做PPP，关注未来发展趋势

PPP项目和国家宏观政策关系密切，这有助于指导我们对PPP适用范围、标准(包括建设、运营、绩效)等核心问题的判断，例如做污水处理厂项目需要考虑未来对水质提升的要求。同时，在方案设计阶段，也要考虑实践中的各种“变量”，例如金融政策收紧对项目融资条件的影响，税收政策调整对财务测算的影响，平台公司脱钩及混改制度对项目投资人构成的影响，还有可见的PPP条例出台后，对已采购项目的影响。此外，PPP方案中还应积极吸纳新的元素，例如以建成项目为依托的存量资产盘活，以PPP项目资产或权益为基础的专项债或资产证券化，以PPP项目为依托的建设+运营+产业升级/城市功能升级，在项目实施中嵌入互联网、大数据、共享经济等理念，将PPP方案设计放在全生命周期的角度去考虑，而不是仅仅关注项目总投资、政府支付金额等问题，将会提高PPP方案的生命力。

编辑：程彩云