财政部重磅发文规范PPP发展，对环保相关领域有哪些影响？

点评

“建立完全与项目产出绩效相挂钩的付费机制”是对92号文的延续，但“完全”两字可能意味着更高要求。绩效考核必然成为下一步PPP的热点。对于运营类项目，价格竞争和边界绩效原本就是多年来验证的基本合理的通适方法，对投资建设运营成本的考核方式可能会损害原有健康的风险分类和激励相容机制，值得关注，正如E20在去年年底固废论坛所提示的，要警惕PPP规范中对PFI的补丁模式反而对传统特许经营模式中一些顺畅和良好的机制的误伤。

在环保大部分领域，尤其是污水处理、垃圾处理这类传统的以保底量及达标排放为基础的付费模式项目，可以理解为100%。但当前一些审计署和其他单位对此有些误解，绩效考核的范围延伸到了这类项目的建设成本等方面，这些都是错误的做法。此外，E20之前多次呼吁，用财承限制污水垃圾PPP不合理，更不能将其与PFI所涉及的纯政府付费类型混为一谈，也与财政部污水垃圾全面PPP的文件冲突，本文件对此做了例外，值得点赞。

但在污水、垃圾项目中，需要思考的是，垃圾是否包含环卫项目及餐厨项目?其他垃圾处理的补助呢(如大件垃圾、装修垃圾、垃圾分类等)?如果环卫不在范围内，对现在的环卫PPP大潮肯定产生影响。考虑到环卫的财政列支一直是地方政府长期存在的优先安排，这部分转为市场化支出并不会带来负债风险，建议纳入文中“垃圾”的定义范围。污水领域按照文件理解，结合发改委绿色价格机制的规定，管网应该会属于纯政府付费范畴被限制，水环境更是如此。

绩效考核的趋严，库的背书责任的退出，对于PFI项目的运行可能会产生进一步的约束。由于无法以量计价、难以在项目边界以量及其对应的质进行考核等特点，导致这些项目的模式优化相对复杂。本文发出后，PFI项目的空间被进一步挤占和压缩。财承空间被限制、PPP项目库的变动，会使金融机构对该类非运营类项目更加谨慎。

此外，村镇治理项目以前多数依赖纯政府付费，在趋严的政策环境下，这种模式推进难度提高，也无法达到村镇治理全面市场化的要求。在此情况下，该领域，需要社会资本在村镇供排水等方面具有很强的专业能力，使其成为可行性缺口补贴项目类型，因而村镇供排水格局或将呈现新的业态。

10%的使用者付费下限规定，又是一条10%的红线。这对热衷捆绑打包的操作进行了规范，避免为了把纯政府付费包装成可行性缺口补贴项目来规避5%限制，而把不相干的项目打捆的“拉郎配”行为。之前E20曾批评过类似现象，具体可参见后附的文章，本文对此有了充分的预防措施。而对于什么是合适的使用者付费，E20研究院曾对何为“运营”时有过定性和定量的分析，可以参考。为避免触及这一10%下限，不应人为随意打包捆绑，而需从项目本身挖掘经营性，或通过EOD等方式整合价值外溢、资源升值的角度设计使用者付费/经营性收入。这可能是环境领域PPP项目下一步的重点。

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三、加强项目规范管理

各级财政部门要将规范运作放在首位，严格按照要求实施规范的PPP项目，不得出现以下行为：

(一)存在政府方或政府方出资代表向社会资本回购投资本金、承诺固定回报或保障最低收益的。通过签订阴阳合同，或由政府方或政府方出资代表为项目融资提供各种形式的担保、还款承诺等方式，由政府实际兜底项目投资建设运营风险的。

(二)本级政府所属的各类融资平台公司、融资平台公司参股并能对其经营活动构成实质性影响的国有企业作为社会资本参与本级PPP项目的。社会资本方实际只承担项目建设、不承担项目运营责任，或政府支出事项与项目产出绩效脱钩的。

(三)未经法定程序选择社会资本方的。未按规定通过物有所值评价、财政承受能力论证或规避财政承受能力10%红线，自行以PPP名义实施的。

(四)以债务性资金充当项目资本金，虚假出资或出资不实的。

(五)未按规定及时充分披露项目信息或披露虚假项目信息，严重影响行使公众知情权和社会监督权的。

对于存在本条(一)项情形，已入库项目应当予以清退，项目形成的财政支出责任，应当认定为地方政府隐性债务，依法依规提请有关部门对相关单位及个人予以严肃问责。

对于存在本条(二)至(五)项情形的，应在限期内进行整改。无法整改或逾期整改不到位的，已入库项目应当予以清退，涉及增加地方政府隐性债务的，依法依规提请有关部门予以问责和妥善处置。

点评

条款(二)使得融资平台公司做社会资本方继续受限。这对于平台公司以假PPP来融资进行了禁止，是一个重要的要求。一些地方平台面临转型，不能从融资平台变成变相垄断平台。

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四、营造规范发展的良好环境

各级财政部门要会同有关部门，多措并举，加强规范管理和分类指导，对重点领域、重点项目加大政策支持力度。

(一)鼓励民资和外资参与。加大对民营企业、外资企业参与PPP项目的支持力度，向民营企业推介政府信用良好、项目收益稳定的优质项目，并在同等条件下对民营企业参与项目给予优先支持。中央财政公共服务领域相关专项转移支付资金优先支持符合条件的民营企业参与的PPP项目。研究完善中国PPP基金绩效考核办法，将投资民营企业参与项目作为重要考核指标，引导中国PPP基金加大支持力度。各地在开展PPP项目时，不得对外资企业、中资境外分支机构参与设置歧视性条款或附加条件。提倡优质优价采购，应当根据采购项目需求特点，合理选择采购方式，进一步加强采购需求和履约验收管理，提高采购质量。

编辑：徐冰冰