提质增效参考：以水环境改善为目标的日本下水道体系建设

　　同样作为人口密集的东亚国家，日本在水环境治理方面的经验一直为我们关注。日本的下水道体系从上世纪70年代起，以流域水环境改善为目标进行建设和发展，形成了现今的流域下水道设施和管理体系。本文是有关日本下水道体系建设的制度篇，由日本东京都下水道局前副局长黑住光浩博士及湖南大学公共管理学院教授左健博士共同撰写，从法律法规、流域下水道整治计划和实施、总量控制几个方面对日本的流域下水道体系进行了介绍。技术篇及热点问题对比研究要点等内容将在2020（第十八届）水业战略论坛上发表。

　　1. 完善法律法规，发展流域下水道，保护公共水域水质

　　1958年，日本修订《下水道法》，以“改善城市环境，促进城市健全发展和改善公共卫生”为目标，将城市内涝防治和环境改善定位为下水道系统（含污水处理厂、泵站等）的重要机能。该法案是以日本当时的下水道系统暨合流制，为前提而制定的。

　　1970年，随着河流污染在1955年后的迅速扩大，《下水道法》再次修订，将“保护公共水域水质”追加为下水道的目标。随着下水道系统保护水质地位的日益提高，流域下水道体制相关法律法规的建立健全，流域下水道整治在1970年以后得以迅速发展，推进了河流水质的不断改善。1978年，随着河流水质的不断改善，因水质污染中断的隅田川花火大会得以重开。

　　期间，水污染防治相关的法律法规也在不断建立健全，从根本上改善下水道系统。

　　1958年，《公共水体水质保护法（水质保护法）》和《工厂废水管理法（工厂废水法）》颁布，虽然关于排水标准和违法行为的规定不够充分。但《水质保护法》将污染河流作为城市河流污染防治计划的对象，要求建设污水处理厂获得良好处理水的规定，对日本下水道体系的发展是一个里程碑，标志着下水道系统不只是服务于城市卫生环境，还必须服务于河流水质保护。

　　1967年，《公害对策基本法》颁布，确定了 水质环境标准。1970年，《水污染防治法》通过，设定了废水排放标准，明确了下水道系统的特别设施地位，下水道系统的责任进一步增大。此外，随着1978年污染物排放总量控制制度的实施，下水道系统在水质保护中的作用更加重要。

　　1984年，《湖泊水质保护特别措施法》颁布，将下水道系统定位为水质保护的重要措施。

　　1985年，针对公共水域的水质保护，《环境基本法》第16条规定了设定和达成水质环境标准的义务。

　　基于以上法律法规的要求，日本各地域在制订下水道计划时，若与已明确水质环境标准的水体相关联，则必须制订以达成该水域水质环境标准为目标的“流域下水道整治综合计划”（以下简称“流域综合计划”）。截至2017年末，需要制定“流域下水道综合整治计划”的150个地域中，已有105个地域完成计划制订，并以此为依据推进流域水质改善工作。

图1 日本下水道系统的法规体系

　　2. 各流域下水道综合整治计划（以东京为例）

　　需要制定“流域综合计划”的各地域，根据所处流域所要求的水质标准分别制定流域下水道综合整治计划。1970年，东京都政府根据多摩河和荒川（河）的水质环境标准，制定了流域下水道整治综合计划。相比较《水污染防治法》规定的统一的水排放标准，东京都政府制定并执行了更为严格的地方排放标准。相对于国家排放标准的BOD≤160mg/L、总氮≤120mg/L和总磷≤16mg/L，东京都辖区内的8个排河污水处理厂执行BOD≤25mg/L、总氮≤20或30mg/L、总磷≤2或3mg/L的地方排放限值，其中具有深度处理工艺的两个污水厂执行更严格的总氮和总磷排放标准（注：日本的河流水质环境标准考察BOD，海域水质环境标准考察COD，相应地，排河污水处理厂执行BOD排放标准，排海污水处理厂执行COD排放标准）。针对合流制下水道，采取了多种措施降低污染物的水体流入量，将雨天越流水导致的水体污染物排放量控制到与分流制下水道同等程度。此外，因下水道系统的处理能力有限，针对一定规模以上的工厂下水道排水，制定了排放标准。

　　3. 流域下水道整治

　　1) 流域下水道系统的构成和作用

　　流域下水道系统是收集和处理流域内两个或多个公共下水道污水的下水道系统。其中的流域下水道是系统中的核心设施（干线管道、泵站、污水处理厂等），其建设和维护由日本的都道府县实施。将家庭污水和雨水连接到流域下水道的公共下水道由当地的市町村进行建设和维护（注：日本的行政划分依次为都道府县市町村）。

　　1965年，大阪府的寝屋川流域作为日本第一个流域下水道系统开始整治。1970年，《下水道法》修订，将流域下水道整治制度化。流域下水道系统，因为不按照行政区域划分，可以根据地形条件确定污水处理厂的选址，具有降低建设和维护费用的优势。

图2 日本流域下水道系统概念图

　　2) 流域下水道系统的优势

　　流域下水道系统具有的优势包括：1）根据河流流域的自然条件和产业布局等，可在更广泛的地域范围内规划，不受行政区域划分的限制，使流域内的水质保护一体化；2）通过处理设施的集约化，获得规模效益降低建设和维护费用；3）由都道府县政府负责流域下水道系统的核心设施，有助于市镇村政府解决因技术力量不足难以独立整治的难题。

　　3) 流域下水道系统的运营组织（以东京为例）

　　为促进东京都流域下水道系统的整治，其对应的管理级别不断提高。1971年，东京都成立了局级的流域下水道本部，在对干线管道、泵站和处理厂进行一体化管理的同时，与管理公共下水道的市镇村政府协同，对区域内下水道系统进行高效管理。以下介绍东京都政府和流域内市镇村的合作事例。

　　① 广域化

　　单独公共下水道并入流域下水道—东京都多摩地区的30市镇村的下水道，并不包括河口市、大川市和三重市的部分处理区，是作为“单个公共下水道”进行管理的。由于这些处理区的污水处理厂占地面积比较狭窄，难以增加深度处理工艺和设施更新来满足流域下水道整治计划所要求的处理水排放要求。并且，由于这些污水厂的规模较小，和流域下水道系统的污水处理厂相比不具备规模优势，处理成本较高。因此，需要不断推动这些单独处理区并入流域下水道，以改善水环境和降低成本。

编辑：徐冰冰