盘活水库资产，TOT、REITs？

　　导读

　　水库是事关民生保障，事关经济社会发展的重要基础设施，对于防洪、供水、发电、生态等具有不可替代的价值和意义。党中央、国务院高度重视水库安全问题。去年11月以来，有关水库除险加固的政策文件频频发布，水库的运行管护工作也受到了社会各界的广泛关注，如何吸引社会资本参与水库的经营管理，怎样更好地盘活水库资产成为业内探讨的焦点话题。

　　水库无疑是今年水利工作的重头戏。过去一年内，随着《关于切实加强水库除险加固和运行管护工作的通知》、《“十四五”水库除险加固实施方案》等文件的印发，水库的专业化管护成为业内交流探讨的热点。那么与之相呼应的，探索引入社会力量参与水库的经营管理养护，以此盘活水库资产，让各方跃跃欲试。

　　今年6月，国家发展改革委印发《关于进一步做好基础设施领域不动产投资信托基金（REITs）试点工作的通知》（以下简称“958号文”），明确将“具有供水、发电等功能的水利设施”纳入“试点行业范围”。发展水利基础设施REITs，似乎成为大家探索盘活水库资产的“新宠”。TOT、REITs，到底哪种方式是正解？

　　“水库+水厂”TOT是救命稻草吗？

　　先来看看近期市场的实际表现。笔者根据“E标通”汇总梳理了近三个月中标的水库相关项目，试图寻找一些规律。

来源：E20研究院数据研究中心E标通

　　E20研究院供水研究中心

　　经观察发现，它们具有一定的共性：1）项目体量比较相似，中标金额大多集中在几亿至二十多亿的范围，运作方式多为TOT；2）水库由于其天然的经营性不足，喜欢和经营性更强的供水厂打包搭配，以更好的吸引社会资本进入；3）对应的回报机制，以“可行性缺口补助”为主；4）spv项目公司的出资比例多为：社会资本方占65%，政府方占35%。

　　正如《两座水库通过TOT盘活，13亿中标盈利性如何？》一文中提到的，这类项目也反映出不少问题：1）用TOT盘活存量资产、引入社会资本缓解政府财政压力、更高效地运营水利基础设施是初衷，但由于水库的公益性很强和项目内容中水厂和水库的比重偏低，导致“使用者付费”的收入撑不起整个项目，使得财政补贴的占比和压力依然很大；2）中标方多为地方国企平台，但部分企业缺乏在水利水务领域的运营能力和经验。

　　对此，也有网友留下了犀利的评论，剖析了问题背后的原因：在地方财政捉襟见肘的局面下，不乏存在借TOT圈钱套现、先解决最棘手问题的动机。即使侥幸能解一时之困，但终究不是健康长久可持续的做法。评论原文可点击《两座水库通过TOT盘活，13亿中标盈利性如何？》浏览，在此不过多赘述。

　　由此可见，水库+水厂TOT的形式，一方面，作为一种创新的融资模式，无疑给水利基础设施建设运维带来了资金，盘活了存量资产；另一方面，项目的回报机制设计是否合理，中标方的专业运维能力是否过关，能否达成提升公共服务效率的初衷都值得深思，有待进一步观察。

　　那么，当前我国的水库到底是什么样的现状？都有哪些管养模式？怎样可以更好地盘活水库资产？

　　水库管护机制创新和“除险加固”机遇

　　1.水库管护模式样板有哪些？

　　据水利部数据表明，我国现有水库9.8万多座，其中大中型水库4700多座、小型水库9.4万座。小型水库占95%以上，量大面广，产权多为县级政府或乡镇村组所有，由于基层力量薄弱，缺乏专业的管养机构和人员，容易出现管护不规范、不到位的情况。

　　为了积极推动水库管护机制创新，水利部曾在2019年开展了全国范围内的调研，寻找小型水库的管理体制改革样板，结果显示，样板县的管护模式主要有三种：区域集中管护、政府购买服务、“以大带小”，分别占比36%、54%、10%。

来源：水利部，制图：E20供水研究中心

　　①区域集中管护是以县域或乡镇为片区，整合已有的事业单位或国有企业组建小型水库的管理机构，对片区内的小型水库实行统一的管护。

　　②政府购买服务是由政府直接提供小型水库管护转而向社会力量购买管护服务。

　　③“以大带小”是按照就近原则，将小型水库委托给大中型水利工程管理单位实施管护，充分利用其专业优势。

　　上述三种管护模式为各地提供了许多可复制、可推广的经验，有助于剩余的“散养”水库实现专业化、规范化的管护。值得注意的是，在样板县中，社会力量参与水库管护占有一定的比例。而放眼全国，社会资本参与水库管护的情形还是比较少见的。

　　2. “十四五”期间，病险水库“除险加固”机遇良多

　　正是因为养护不到位、年久失修等问题，近年来，我国大规模集中开展了几轮病险水库的除险加固，“十四五”期间，要全部完成现有病险水库的除险加固任务。总量预计1.94万座，其中大型病险水库约80座，中型病险水库约470座，小型病险水库约1.88万座。具体任务包括：

　　一是消除存量病险。2020年前已经完成安全鉴定的水库，到2025年底前全部完成除险加固任务。这一部分涉及大型病险水库50座，中型206座，小型1.3万座。对于这些水库，计划区分轻重缓急，优先安排病险程度高、防洪任务重的水库，抓紧实施除险加固。

　　二是完成新增任务。到2025年底前，对于到安全鉴定期鉴定出来的新增病险水库，也要全部完成除险加固任务。这一部分，预计大型水库约30座，中型水库约270座，小型水库约6100座，总量约6400座。这是按照以前鉴定出病险水库的比率计算的大约数字。

　　因病险水库中的绝大多数都是小型水库，财政部、水利部都十分重视小型水库安全运行的资金保障工作。“十四五”期间，计划安排中央水利发展资金245.2亿元，其中用于小型水库除险加固资金125.2亿元，用于小型水库维修养护资金120亿元，并支持地方统筹财政预算资金和一般债券额度，用于小型水库除险加固、水雨情测报、安全监测设施完善等工作。2021年，已按计划足额落实小型水库安全运行资金，资金规模较2020年增长了25.4%。

编辑：王媛媛