央视中国之声采访发改委于司吴研及薛涛谈特许新规，附专文解读

时间：2024-04-10 09:49

来源：央视中国之声

4月8日，国家发展改革委等六部门联合对《基础设施和公用事业特许经营管理办法》进行了修订并发布。修订后的管理办法为PPP项目规范发展、阳光运行奠定了制度基础，并且规范了特许经营实施方式，鼓励民营企业参与，改进了特许经营管理程序。

央视中国之声就此采访国家发展改革委法规司副司长于文涛、中国宏观经济研究院投资研究所投资体制与政策研究室主任、研究员吴有红、E20研究院执行院长薛涛进行解读。

薛涛应邀对以上特许经营新规进行撰文解读，本文文末另附薛涛2000多字解读全文。为读者更好了解和理解新规提供参考。

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据央视中国之声报道，国家发展改革委近日会同相关部门联合发布了修订后的《基础设施和公用事业特许经营管理办法》，这是2015年以来，对《管理办法》首次进行修订，修订后的新办法将从2024年5月1号起施行。

修订后的《管理办法》，规范了特许经营实施方式，鼓励民营企业参与，改进了特许经营管理程序。业内普遍认为，这是我国政府和社会资本合作模式，也就是PPP模式的重磅文件。着力解决基础设施和公用事业领域近年来暴露出的民营企业入场难等问题。

修订后的管理办法，作为政府和社会资本合作新机制实施后的首个制度文件，厘清了基础设施和公用事业特许经营与政府和社会资本合作PPP的关系，也就是基础设施和公用事业特许经营是基于使用者付费的PPP模式。

国家发展改革委法规司副司长于文涛介绍：“《管理办法》中主要涵盖了交通运输、市政工程、生态保护、环境治理、水利、能源、体育、旅游等系列相关的基础设施和公用事业领域，《管理办法》的修订发布是规范实施政府和社会资本合作新机制，引导基础设施和公用事业特许经营在法治轨道上高质量发展，促进民营经济发展壮大的重要制度建设举措，有利于保障民营资本投资效益，提高公共服务质量效率。”

要深入理解此次修订的变化和意义，首先要从政府和社会资本合作，即PPP在我国的发展改革入手。上世纪八九十年代，以招商引资为出发点的特许经营试点，为公用事业的市场化发起了开端。此后，市政领域实质性推进特许经营，并全面落地，开始了特许经营市场化改革的第二阶段；2014年启动以PPP为关键词的改革，作为市场化改革的第三阶段，将PPP从特许经营范畴推广到了民间主动融资，也就是PFI的非运营类；第四阶段则是2023年11月《关于规范实施政府和社会资本合作新机制的指导意见》的印发以及此次《管理办法》的修订，明确提出，政府和社会资本合作项目应全部采取特许经营模式实施，PFI模式正式退出历史舞台。

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图注：PFI分类，详见薛涛2016年11月发布于财政部ppp中心微信公号的相关ppp四分类的文章，详见如下链接：薛涛：环保PPP年度盘点，分类后的顶层思考与产业变局。此外，薛涛在《薛涛解析中国式环保PPP》一书中，也做了更详细的阐述。

中国宏观经济研究院投资研究所投资体制与政策研究室主任、研究员吴有红表示：“PPP就是政府和社会资本，反映的是一种合作的理念，体现在具体项目里，有两种模式：一种模式叫特许经营，另一种模式叫PFI。去年二月统计显示，PPP项目89%都属于政府付费，或者是可行性缺口补助。有一部分使用者付费，但是，付费的规模不大，中间还有缺口就要政府来补。简单来讲，绝大部分都属于PFI的项目。这样的一种偏离，违背了PPP的一个本源和初衷。”

从国际经验看，特许经营是PPP的两种主要类型之一，已有上百年的历史，其主要特征是特许经营者拥有排他性权利，承担需求风险，收益主要来自使用者付费。而PFI模式也被认为是低效的基础设施建设和过度负债拉动经济的模式。为此，《管理办法》规范了特许经营实施方式，明确禁止通过建设、移交，也就是BT的方式，逃避运营义务或垫资施工，实质性叫停了PFI模式。

央视中国之声采访薛涛，解读特许经营管理办法新规

E20研究院执行院长薛涛表示：“英国PFI模式产生了泰晤士水务，但是在国际市场上没有太多的声音。所以从国际市场上实践来看，PFI相对较难操作，对国情要求极高，即使在国外没有形成普遍的模式。而特许经营作为法国模式，现在走到了东南亚、南美等，大部分的发展中国家都在使用。”

《管理办法》直面特许经营领域焦点问题，最大程度保障了特许经营各方合法权益。统计数据显示，2015年新中标的PPP项目中，由民营企业牵头的项目数量占50.76%，此后占比一路下滑，到2022年仅占18.33%，上一阶段PPP模式也因此受到众多质疑，被认为偏离了PPP本源，制约而非推动了基础设施领域的市场化改革。

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编辑：李丹