“十五”环保取得明显进展

——访中国环境规划院总工程师王金南
2005年是“十五”最后一年，回顾即将过去的5年，中国环境保护取得哪些进展？存在哪些困难与挑战？带着这些问题，记者采访了中国环境规划院总工程师王金南。
“十五”环境保护主要控制指标基本完成
记者:“十五”即将过去，你如何看待5年来环境保护进展特别是“十五”计划执行情况？
王金南:“十五”以来，在经济快速增长和城市化进程加快的情况下，全国环境质量总体稳定，主要污染物排放总量快速增长的趋势得到初步遏制，生态保护和建设得到加强，部分城市和地区生态环境质量有所改善，生态治理取得成效，全社会环境意识明显增强。根据中华环保联合会调查显示，71％的公众认为，与5年前相比，自己所在城市的环境状况有了不同程度的好转。总体上看，“十五”期间我国环境保护取得了明显进展:
一是环境质量总体恶化趋势有所控制。
城市空气质量有所好转。全国城市空气中颗粒物、二氧化硫平均浓度均有所降低，达到国家空气质量二级标准的城市比例由2000年的35.6％增加到2004年的39.5％，劣于三级标准的城市比例由34.4％下降到19.6％。大、中城市的空气质量有所改善。
水环境恶化趋势得到控制。全国地表水达Ⅲ类水质标准的断面比例由2000年的32.1％提高到2004年的37.7％，劣Ⅴ类水质断面比例由35.0％降低到28.2％。
工业固体废物综合利用率有较大的提高，危险废物和医疗垃圾处置得到充分重视，道路和区域环境噪声管理不断加强，生态保护和建设取得初步成效。核安全与辐射环境安全基本处于受控状态。
2004年，全国烟尘、工业粉尘、废水中化学需氧量(COD)及氨氮排放量分别比2000年降低了5~10％，预计2005年可基本完成“十五”计划的控制目标；但由于高能耗行业发展过热，导致煤炭消耗量大幅度增加，2004年二氧化硫排放量比2000年增加了13％，难以完成计划目标。
二是重点地区环境治理取得阶段性成果。
截至2004年底，列入“重点流域计划”的2130个项目中，已完成851项，占项目总数的40％；“十五”期间，环渤海四省市列入“渤海计划”拟建设各类项目265个(不含自然保护区项目)，截至2005年7月，已完成各类项目134个，占项目总数的50.6％；截至2004年底，“两控区计划”中的279个重点治理项目(因原项目停建或项目重复取消13个，实际为266个)，已建成96个，占项目总数的36％。
三是涌现出一批环境与经济协调发展的典型。
“十五”期间，国家环保总局启动了一批循环经济的试点，在化工、造纸等5个重点行业开展了清洁生产试点，近千家企事业单位获得了ISO14000环境管理体系认证，有2000多种产品获得环境标志产品认证，年产值达500多亿元。涌现了100多个生态农业县，绿色食品国内销售额达到500亿元。484个县、市、地区建设生态示范区，其中82个通过了国家验收。9个省按照可持续发展理念开展了生态省建设。国家环境保护模范城市或城区达到47个。
二氧化硫、重点治污工程项目拖了“后腿”
记者:“十五”环境保护中哪些指标没有完成？原因何在？
王金南:环保“十五”计划在实施中也出现了一些困难和问题，影响了“十五”计划全部目标的如期完成。这是由于我国长期积累的结构型矛盾和粗放型经济增长方式没有根本改变，经济发展与资源、环境的矛盾日益尖锐，环境保护的体制、机制、投入滞后，执法环境有待改善，虽然环境保护部门克服种种困难，不断加大督促力度，“十五”计划仍然未能完成全部目标。预计除了全国烟尘、工业粉尘、废水中化学需氧量(COD)及氨氮排放量接近或略超“十五”控制目标外，主要是二氧化硫控制和重点治污工程项目建设拖了“后腿”。
造成这些指标不能完成的主要原因有:
一是有些地方科学发展观未能得到落实。一些地方甚至以牺牲环境和群众健康为代价换取一时的经济发展，对治污工程不重视，措施不力，造成一些地区的生态环境边治理、边破坏，治理赶不上破坏，导致环境质量恶化。一些地方政府甚至干预环保执法，包庇违法行为，以“化整为零”、“先上车后买票”的方式，违法违规审批、建设污染环境、破坏生态的建设项目。
二是粗放型的经济增长方式没有根本改变。2000～2002年，各地调整能源结构、降低城市燃料含硫量、建成一批二氧化硫污染综合治理项目，二氧化硫污染控制工作取得一定进展。全国二氧化硫排放量从1995万吨减少到1926.6万吨，减少了68.5万吨；“两控区”二氧化硫排放总量从1316.4万吨减少到1148.8万吨，减少了167.6万吨。按此趋势，“十五”环保计划原定二氧化硫控制目标有望实现。但自2002年末开始，我国经济呈现快速增长态势，火电、钢铁、建材等行业超常规发展，高能耗行业的产品年均增长率都在10％以上，钢铁产量年增长率甚至达到20％以上，而高耗能行业的单位产品能耗比世界先进水平平均高了47％。2003年全国煤炭消费量陡增到15.8亿吨，比2002年增加2.1亿吨，导致“两控区”和全国二氧化硫排放量分别上升到1281万吨和2158.7万吨左右，比2002年约增加132万吨和232万吨。虽然2003年下半年国家采取了宏观调控措施，高耗能行业发展有所减缓，但2004年全国煤炭消费量仍增加到19.6亿吨，二氧化硫排放量增加到2255万吨，导致“十五”二氧化硫控制目标难以完成。
三是污染治理项目进展缓慢。根据2003年底调查显示，“十五”计划安排的279个重点二氧化硫治理项目计划投资409.5亿元，可形成二氧化硫削减能力303.7万吨/年，但是到2003年底，已建成的仅有61个，占总项目数的21.9％；在建72个，占25.8％。预计到2005年底，淮河、海河、辽河“十五”完成项目分别占计划项目的76％、55％和52％；太湖、巢湖、滇池完成项目比例为87％、59％和52％。尽管国家环保总局多次向社会公布进展情况，试图引起地方政府和有关部门的重视，但“十五”计划确定的重点环保项目仍然无法按期完成，致使一些重点治理区域水质改变不够明显，与群众期望存在差距。
四是环保监管能力薄弱。中西部23个省级环保部门执法装备达标率仅为9％，272个地市级环保部门执法装备达标率仅为33％；全国3064个环境执法机构平均每个机构仅有1.4辆车、2.7台取证工具，监管了23万家工业企业、70多万家三产企业、几十万个建筑工地，还要承担繁重的生态环境检查任务、70多亿元/年的排污费征收工作和6万多件/年污染事故调查处理工作。饮用水源地109项污染物指标，目前开展监测的仅29项。同时，标准体系不完善，标准和法规的关系未完全理顺，影响了标准的效力。如《大气污染防治法》率先建立了禁止超标排污的法律规范，规定了超标排污的法律责任，但其他环境法律还没有建立禁止超标排污的法律规范。
同时，环境管理多头交叉，缺乏统一有效的环保监管体制。横向部门责权交叉多，职能配置不明晰；缺乏有效机制和监督力量，宏观调控能力薄弱，对一些跨区域重大环境问题协调困难。缺乏环境与发展议事协商机制。
五是环境法制不健全，有法不依、执法不严现象普遍存在。基层环保执法监管手段落后，不能及时发现并制止企业偷排、漏排、超标排放等问题。处罚力度弱，强制手段缺乏，对环境违法行为的处罚难以到位。目前，按我国法律规定，违法排污处罚多为10万元以下，最高额度100万元，与排污企业造成的损失相比微不足道，没有震慑力；法律未赋予环保部门限产、停产的权利，致使执法手段不硬。
六是环境保护的机制不完善，投入不足。尽管我国环保投资力度有所加大，投资总量由“九五”期间的3600亿元增加到“十五”前4年的6000亿元。但总体上，环保投资占同期国内生产总值的比例偏低，“九五”期间为0.87％，“十五”前4年为1.33％。由于我国处于污染治理的初期阶段，复合型环境问题比较突出，不仅要解决新的环境问题，还要解决历史欠账问题。投资总量不足，仅水污染防治就存在400多亿元的资金缺口。据调查，重点流域一些省市由于环保资金缺口较大，筹措渠道不畅，重点工程进展缓慢。一些地方对已经建成的污染治理设施缺乏有效监管，出现许多“晒太阳”项目，环保投资效果有待提高。
努力破解经济发展与环境保护的难题
记者:你认为要采取哪些措施才能解决这些问题？
王金南:一是全面落实科学发展观，发展循环经济。加快转变高能耗、高污染的生产和消费方式，建设资源节约型和环境友好型社会。各地应根据资源禀赋、环境容量、自然条件、人口状况、发展水平和生态功能区的要求制定发展目标，进行生产力布局和产业结构调整。要建立环境资源经济绩效制度，大力实行环境标识、环境认证，积极推进政府绿色办公和绿色采购制度。
二是健全环境监管体制，强化环境管理。坚持和完善环保部门统一监督管理，有关部门分工负责的环境管理体制，建立环境保护综合协调机制，研究确定环境与发展的重大政策。按照生态系统管理方式，逐步解决部门职能交叉，增强环境监管的整体性。要加快设立国家环保总局大区环境派出机构，建立健全“国家监察、地方监督、单位负责”的环境监管体制。同时，要抓紧建立党政干部环保政绩考核制度。根据中华环保联合会的调查，98％的受调查公众认为应该把环境保护纳入党政领导考核中。
三是完善法律，改善执法环境。目前的《大气污染防治法》和《水污染防治法》都已经不能适应形势发展，应加快修订进程。应让环境保护尽早成为宏观经济调整的一个重要杠杆。应加快配套环境法律法规的制定进程，加大对环境违法的处罚力度，有效解决“违法成本低、守法成本高”的问题。
四是推进污染治理的市场化进程。增加政府的环保投入。增加环境保护支出占公共支出的比例；进一步发挥国债在拉动环境保护投资中的作用。同时提高污染治理收费标准，鼓励社会资本进入。
五是健全环境经济政策，建立有利于环保的财政税收体系。探索建立污染产品税、生态补偿制度、排污交易制度。建立环保投入多元化机制，逐年增加环保投入，运用市场化手段，积极吸引社会资本。
（中国环境报 记者 徐琦）

编辑：全新丽