《城市污水处理特许经营示范文本》之见

时间：2006-04-28 08:57

　　3月5日，建设部发布了《城市污水处理特许经营示范文本》征求意见稿，在社会上引起了不同的反响。在征求意见稿发布后，建设部城建司曾组织一些专家和代表参与范本修改，上海济邦咨询公司的王会峰经理作为企业代表参与了此次讨论。中国水网的编辑与其进行了电话以及书面沟通，就示范文本的一些疑问进行了交流。
　　
　　之前，建设部曾就其他几个行业（如供水等）出台了相应的特许协议范本，此次出台污水处理示范文本的目的是在于促进特许经营制度的顺利推广，也希望能帮助各地地方政府进一步认识特许经营制度和特许经营协议，并对特许经营实践有一定指导意义。
　　而《城市污水处理特许经营示范文本》征求意见稿发布后，很多企业对此不置可否。一些企业甚至认为没有必要出台这样的政策，他们认为国家不应该出台这种太细的细则，而应该出台宏观的政策来引导。这样的协议文本样本有误导地方政府的作用，当企业到地方上的时候，这些政府就要求完全按照协议文本来签定合同，会带来一定的局限性。
　　对此，王会峰经理谈到他们在实践中也遇到过这样的问题，很多政府部门由于严重缺乏特许经营管理的经验，同时也不聘请中介机构，因此在项目实践中故意或无意忽视项目的特殊性，完全照搬范本并强行要求投资者执行，造成很多项目实践的困难，极大挫伤了很多投资者的投资信心。严格来讲，这不是范本的错误，而是部分政府部门不愿意或没能力本着实事求是和科学的精神来履行行政职责造成的，这也违背了范本制定的初衷。示范文本本身不是政策规定，仅仅是行业特许经营实践的参考，能正确认识其定位，就不会产生不必要的误导。同时也不能以政府不科学决策为理由而反对出台范本。举个不恰当的例子，就因为害怕有歪嘴的和尚，就不公布佛经了吗？但是，主管部门不能仅仅颁布范本，而是应该不断给出相应的权威解释，并广泛公布范本的实质精神和制定原则，强调各地应根据实际情况具体制定特许经营协议。颁布“佛经”后，还要开坛讲经，广播佛法。
　　此外，王会峰经理还提到了他们对污水特许协议的一些重要建议，现列示说明如下，涉及到的具体问题需要对应协议内容分别讨论以及统筹考虑。
１　示范文本的适用范围：从目前范本的起草框架和主要内容可以看出示范文本对BOT、TOT这两种特许经营模式有一定示范作用，但并不适合股权转让（目前国内部分项目已采用的特许经营方式）等特许经营模式，这一点应在使用说明中重点强调。
２　使用特许经营权进行项目融资：目前国内很多政策文件都倾向于禁止随意用特许经营权质押而进行项目融资，范本同样借鉴了这种政策倾向。但项目融资（非公司融资）非常重要的一个特点就是利用项目本身的收益（特许权、经营权或特许协议）来进行有限追索甚至无追索的融资（融资金额基本超过项目总投资的60％）。而如果政府出于安全的角度禁止这种项目融资，将极大限制了BOT、TOT这种项目融资方式的特点和优势。
３水量的计量、计费和考核及水质的考核与计费：范本就此类问题解决提出了一般性和框架性建议，但受限于范本的作用，不可能就某些特殊情况进行详细约定建议（而这些问题往往是实践中需仔细考虑、重点约定的），因此范本的实用效果不免打了折扣。
４　水价的计价与调整：这是污水行业特许经营协议的核心内容，需要根据每个项目的不同情况来详细制定，而范本在此方面的指导作用无法有效发挥。包括各种协议的附件，均是指导特许项目操作的核心内容，范本中目前无法给出具体指导。
５　关于协议终止：协议终止对合作双方均会产生重大不利影响，应在协议设计中尽量避免终止情况的随意发生，即使发生也应在终止程序启动前增加双方沟通协调的机制，以利项目执行的健康稳定（公用事业需要持续稳定发展）。
６　提前终止或期满移交：特许经营期提前结束或届满时，在BOT或TOT的特许经营模式下，项目公司需要将项目资产移交回政府，移交前项目公司需要履行哪些义务及移交后承担哪些保证责任，需要客观合理的约定，既不能减少项目公司的相关义务，也不能以保护资产为名而过分增加项目公司的相关义务，同时要考虑方法措施的可操作性。

　　无论如何，示范文本不可能是万能文本，也不会解决全部各个特许经营方式中的所有问题，因此采用其他特许经营模式的特许经营协议只能参考示范文本的部分内容。另外，政府完全可以聘请专业的中介机构，来协助政府根据每个项目的不同实际情况，科学地制定相应的特许经营协议。

（中国水网　谢晓慧）

编辑：谢晓慧