特许经营制度在供水领域的适用性

特许经营制度在供水领域的适用性
傅涛
原载于《水业投资资讯》
转载需经作者同意

特许经营已经成为目前中国城市水业市场化改革最主要的形式。但是特许经营制度在城市供水的实际应用中面临着一些适应性的困惑，因此产生了对特许经营是否适合目前中国城市供水行业的实际情况的怀疑，进而对供水行业的市场化改革方向提出质疑。本文对此专门进行了分析和讨论。

一、市政公用事业的属性

在目前中国的政策体系中，供水行业是市政公用事业的重要组成部分。这一性质体现即在《城镇供水条例》中，城市人民政府是负责城市供水管理和实施的主体；也体现在《市政公用事业特许经营办法》等政府文件和规章中，城市供水是市政公用事业中排在第一位推行特许经营制度的领域。

因此，城市供水行业从目前的政策和法律体系，定性在市政公用设施。从产业的角度出发，我们可以分析供水行业很多特点，包括公共性、商品性、必需品性等。这里需要强调的是与特许经营制度密切相关的市政公用事业的一个性质，就是市政属性。

很多具有公共产品属性的行业，如电力、电信等，并不属于市政设施。市政设施有一个共同的特点，就是它的投资主体、建设主体、运营主体、责任主体，都是城市人民政府，这点和其它公用设施有区别。电信和电力是国家网络形式，国家对它的改革原则是通过拆分，引入竞争，进行的是中央层次的产权组合。

城市供水作为市政设施，中央政府在80年代已经把其基本的责任和权利下发到城市人民政府，一系列的责任都集中在城市。比如，城市财政对自来水的长期投资，人员和管理关系，都是市属的管理体系。因此，市政设施是城市政府的责任体系的一个环节。传统体制之下，政府需要向消费者、向公众提供服务，自来水公司是事业单位的经营性质，盈利了政府拿走，亏损了政府补贴。这就是城市供水行业从市政公用事业开始进行市场化改革的起点。

二、城市供水改革的产业特点

供水行业有一个不同于污水处理行业产业特点，污水处理行业的建设起步晚，许多城市原来没有污水处理单位，一些城市有污水处理厂，也基本以事业单位形式存在；而供水公司已经以国有企业形式长期存在和经营，许多城市的供水公司已经完成改制，企业制度初步确立，变成了名义上的企业。自来水公司已经建立了长期、稳定的经营和服务关系，这种关系维系了很长时间。同时供水行业存在的一些问题也比较突出，如人员臃肿、效率低下，这些问题客观存在。

另外，1998发布的《供水价格管理办法》促进下的主辅分离在供水行业取得较大进展。90年代末开始，部分城市在引资动机下，“倩女先嫁”成为许多城市的通行做法，促使许多城市先后尝试了自来水厂的BOT、部分业务分割上市、供水公司局部合资等多种改革形式，有一部分优良的资产已经“卖”出去了。

2002年以后，很多城市进一步开始了产权改革，部分城市已经进行或正在进行产权多元化改革。社会资本开始以产权形式进入供水行业的主业，以水价体系为代表的政府与企业的新型关系远未理顺。

三、夹缝中生存的供水公司

水行业改革的政策体系包括四个方面：起始于80年代的对外开放政策，起始于90末期的价格改革政策，起始于2002年的特许经营制度的建立，以及起始于2003年的以国资委为主导的产权改革政策。

从这四个政策看来，中国已经基本建立了一套支撑城市水业改革的政策体系，但是在在四个政策中都存在一些“硬伤”。在对外开放政策实施中，很多地方都严重的存在盲目引资成分，为开放而开放，忽略了城市水业的固有特性；价格政策方面，在政企不分的行业背景下，价格改革政策在执行中，价格改格实际是围绕政府财政进行的，价格调整的受益主体几乎限于人民政府，少有惠及企业，很难找到企业的合理成本和合理受益原则得到很好实现的案例；特许经营制度无疑是适合城市水业特点的政策体系，但是，在理论准备不成熟的情况下，特许经营制度的提出带有很大的探索性，加上一些部门利益的因素，使特许经营制度的科学性受到挑战，改革越深入问题越多，尤其是在供水行业，问题更加复杂；水业的产权改革政策所面临的问题更加突出，目前的产权改革政策体系是基于一般的竞争性行业的政策框架，忽略了城市水业的市政设施特点。

以上是城市水业改革所面临的政策背景。特有的政策造就了供水企业改革所面临的矛盾和困难，体现在三个方面：

一是经济合理性与社会公益性的矛盾。无论是自来水公司的社会资本主体还是国有资本的产权主体，都从股东的立场出发要求投资回报，要求保值增值；但是政府主体出于对供水行业产业特性的思维惯性，习惯性将城市水业作为福利事业，只能认可微利存在。这是供水企业的第一道夹缝。

二是服务的市场性与资源约束的非市场性矛盾。这一矛盾具体表现在自来水销售的价格管制与“原料”价格迅速提高的反差。自来水供应是个从原水到销售的产业链，引水工程的费用由福利性质进入成本单元，并且比重不断提高，而国家对远距离引水工程的成本约束机制还没有建立。同时，水资源费用的比重日益加大，这两部分极大地加大了自来水公司的成本。另一方面，自来水公司的价格是面向居民的销售水价，受到政府的严格控制，资源成本在价格体系并不能完全、及时的体现。这样把自来水本来就不多的利润进一步压缩。也就是资源和原料成本与最终销售价格之间的衔接机制没有建立和完善。这是供水企业的第二道夹缝。

三是企业有限责任与政府全面责任界限不清。政府部门出于原来政企部分体制的管理惯性，仍然要求市场化以后的供水企业，按政府规划进行无条件承担投资和服务责任，许多要求不具备经济合理性，是政府自身的责任范围，比如政府要求给边远农村供水，要求超前的管网投资，等等。这些不能实现经济合理性的投资和服务内容在政府责任和企业责任之间徘徊。企业如果响应政府要求面临经济上的亏损，不响应政府要求则面临行政上的指责。这是供水企业的第三道夹缝。

如何清理这些夹缝，需要寻求一种制度来科学的约定供水领域的政府公益责任与企业投资收益权利之间的关系，这一制度就是特许经营。

四、特许经营概念的政策表述

2002以来，建设部在市政公用领域推进特许经营制度。关于城市水业特许经营的政策表述中最主要的政策文件是建设部发布的《关于加快市政公用行业市场化进程的意见》（以下简称《意见》）和《市政公用事业特许经营管理办法》（以下简称《办法》）。但是看似清楚的特许经营政策实际并不清楚。

2002年的《意见》指出：“市政公用行业特许经营制度是指在市政公用行业中，由政府授予企业在一定时间和范围对某项进行经营的权利，即特许经营权。政府通过合同协议或其他方式明确政府与获得特许权的企业之间的权利和义务。”这个表述是相对清楚的；2004年《办法》指出：“市政公用事业特许经营，是指政府按照有关法律、法规规定，政府通过市场竞争机制选择市政公用事业投资者或者经营者，明确其在一定期限和范围内经营某项市政公用事业产品或者提供某项服务的制度。”

这两个文件的不一致是显然的。针对供水行业适用特许经营制度体系的问题提出以下几点看法。

五、特许经营的指向应该是经营者

因为特许经营权有许多实质性的约束，因此特许经营的指向必须是经营者，而不是投资者。特许经营权对经营企业的约束体现在以下几个方面：

一是对外投资约束。特许经营权的获得者原则上不能对特许区域之外的项目进行投资，不能让特许权授权的城市政府不可控的投资风险进入当地的服务成本，或者影响当地的服务；

二是对经营范围约束。特许经营权的获得者不能从事特许权约定之外的业务，不能将特许权授权的城市政府不可控的经营风险进入成本，因此会要求经营企业实现主辅业务分离；

三是对水业资产使用约束。特许经营期内的水业资产，无论其产权在企业还是政府，其资产只能用在特许权约定的项目具体经营上，即便用于抵押也只能为本项目服务。

四是对经营期限约束。特许经营必须要明确的经营期限，而且最长不超过30年，经营企业也应在期限到达时而终止。

这些约束注定特许经营不能指向投资人，而只能指向经营者。

六、特许经营是城市政府与经营企业间的关系

特许经营是城市政府授权责任部门通过经济协议邀请企业主体参与经营和服务的关系。因此，特许经营的服务责任由城市政府向经营企业的转移，特许经营服务的采购者是政府或者政府性质的公法公司，或者政府代表公众的采购。

特许经营必须是城市政府与经营企业间的一种服务关系。什么业务委托出去根据政府的需要来确定。因此，特许经营是广义的政府采购业务的延伸。而如果是企业所实施的服务采购，哪怕企业采购的是公共产品也不能称为特许经营；企业之间的服务关系是委托加工或者业务外包等，但不是特许经营。

一般而言，特许经营要求在政府和经营企业之间只能有一条界限。对已经获得特许经营权，进行系统服务的供水企业而言，不能就水厂单元服务再进行特许经营的约定，因为他的单元服务的采购方不是政府，而是供水企业。只有在供水公司政企不分的前提下，系统服务的供水企业才能代表政府对水厂单元服务实施特许经营性的政府采购。

七、供水行业单元服务和系统服务的适用性选择

选择单元服务的特许经营的前提是管网单元的服务由政府直接提供。如果供水公司已经实施整体的企业化，那么结构上就不能支撑水厂单元的特许经营。

因此，不能在供水公司整体上和水厂单元上同时实施特许经营。由于单元服务的采购者是政府，如果已经实施了单元的特许经营，如果再实施系统特许经营或者系统服务企业的产权改革，必然导致，两个企业的利益冲突。如成都六厂B厂、上海大场水厂等。

在供水行业，整体经营的系统服务和水厂经营性的单元服务上不能同时适用特许经营，也就是说，如果政府将特许经营授予BOT水厂经营公司，就不是在将特许经营权授予整体服务的供水公司。单元服务的“固化”，将堵住系统服务的特许经营之路。如果仍然要向整体服务的供水公司授予特许经营权，政府就必须先将BOT水厂经营公司的特许经营权收回。

对何种业务选择特许经营取决于政府转移服务责任的深度；特许经营是针对单元服务还是系统服务取决于两个因素：一是产业发育上是否已经具备将系统服务整体委托企业进行特许经营的条件；二是政府是否将管网和收费等服务责任保留在政府。

特许经营的范围实际上很广，有些责任是不能通过特许经营外包出去的；而有些业务，如设备的选择，不需要特许经营这种特定的制度设计也可以放出去，产业化和市场化是相互作用的关系，政府和企业的界线的责任界限原则上只能是一条。

八、特许经营的期限和产权保留

政府对水业服务的最终责任，决定政府对水业资产的最终所有。政府通过特许经营制度委托企业经营只是为了提高服务效率。因此特许经营有固定的服务期限，期限达到政府需要收回服务权。之后可以重新选择特许经营者或者自己经营。

不同的特许经营方式，依据企业担负责任和风险的不同，有不同的期限。管理/租赁模式由于不涉及投资，期限一般为5-8年；BOT、TOT模式由于涉及水厂单元的一次性投资，经营期限一般为15-20年；供水系统的整体特许经营模式设计经营期限内的连续投资，有较大的投资和经营风险，经营期限一般为20-30年。为了提高准入竞争的效果，国际上有进一步缩短经营期限的趋势。

为了确保政府可以授权完全的服务权，政府对服务所使用的资产必须有充分的、至少要保留与服务期限匹配的控制权，因此一般的特许经营项目的资产权将最终保留在政府。这也成为特许经营的根本特征之一。

BOT为代表的单元模式服务所涉及的投资是一次性投资，一般在经营期限达到后，资产折旧已经完成，容易实现资产的零价值移交；但是自来水系统特许经营涉及经营年限之内的连续投资，在经营期限达到后的折旧一般不能完成，这是需要政府和企业约定，按照折旧之后的资产帐面价值有政府回购，从而实现特许经营的资产转移过程。在澳门自来水公司的特许经营实践中很好地实现这种资产处置形式。

因此，在城市供水行业中推进特许经营制度需要以资产所有者与经营者的分离为前提；它是实施特许权设定的基础。供水行业出现产权和经营期限的困惑主要来自全国产权改革的干扰，将一般性产权改革的理念用于供水的特许经营体系，必然造成一系列的不适应。

九、特许经营责任转移的有限性

在特许经营的制度体系之下，城市政府通过特许经营协议将有限的、明确的经营责任转移给市场主体来承担。但是市场主体所承担的责任是以经济合理性为前提的。

作为市政公用事业的重要组成，城市政府所承担的供水服务责任是全面的服务责任，通过特许经营转移一部分责任，但是一部分责任是不能转移，需要保留在政府。这部分不能转移的政府责任往往是难以实现经济合理性的那部分责任，当然政府通过一定形式的资金补贴时，可以实现更多的责任转移。

因此，特许经营不是由市场主体来取代政府的角色和责任。企业分摊了一份政府的责任，但是企业每承担一份责任，都有它的经济合理性，是明确的、有限的责任，并且通过协议的形式由政府约定给企业。而政府的服务责任则是全面的，比如新区管网的超前投资、农村供水、普遍服务、应急预案的全面实施等责任。政府如果希望由企业来承担更多的责任，则需要更多的、合理的经济补偿。

出现政府责任有企业责任的含混不清，是原来供水行业的政府福利性质的思路延续的结果。因此，科学地划分两者的责任是特许经营制度得以很好地贯彻执行的基本前提。

另一方面也需要强调，特许经营虽然是目前供水行业改革的主要政策方向，但是并非是供水企业改革的唯一出路。

编辑：傅涛