用完全成本水价理论指导水价改革

——清华大学关于城市水价的研究与实践

作者：张天柱 傅 平 陈吉宁
出自：《市场化进程中的城市水业》—清华大学水业政策研究中心年度文集
发表时间：2004-3-25

　　我国许多地区和城市受到不同程度的缺水困扰，解决缺水和由缺水引起的种种问题需要依靠科技、经济、法律、行政管理和公众参与等多种手段，并使之系统、协调和综合的发挥作用，实现水资源可持续利用。其中，水价具有举足轻重的地位。但是，将水资源看作是必需公共物品的传统观念长期左右了我国的水价政策，水价一直处于低水平状态。这既使人们节水观念淡薄，水资源严重浪费，用水效率低下，又使水务行业入不敷出，严重亏损，还使国家补贴负担沉重。水价改革势在必行。近年来，我国与水资源综合管理相适应的水价改革已经开始。1998年建设部发布了《城市供水价格管理办法》；张家口、福州和成都等城市进行了水价改革试点工作；许多城市的水价已经或正在作较大幅度的完善和提高。
　　水资源应该既是公共物品又是稀缺商品。在水资源紧缺的现实情况下，要根据“效率优先，兼顾公平”的原则，让水价首先体现水的商品性，按经济学原理来确定。目前国际上普遍认为完全成本水价最能够体现水资源商品性，促进水资源利用效率，实现水资源可持续利用。推行完全成本水价应该成为我国城市水价进一步改革的可选方向。
　　完全成本水价是指以水资源社会循环过程中发生的所有成本为基础确定的水价。水资源社会循环过程就是从自然水体取水、输送、净化、分配、使用、污水收集和处理到最后排入自然水体的整个过程。该过程中发生的所有成本就是完全成本，也称为社会成本或完全社会成本，它是全社会为水资源利用而付出的真实成本。
　　污水再生利用在水资源社会循环中越来越收到重视。在存在再生水市场的地方，再生水的加工、分配和使用成本也应属于完全成本的一部分。
　　完全成本水价旨在把水资源作为经济物品[1]。完全成本水价的首要功能是实现完全成本回收。从边际角度确定的完全成本水价也比平均成本定价更能够提高效率即提高全社会在水资源利用上获得的福利。回收完全成本，获得适当利润，就能够吸引各类投资主体进入水行业，从而激发水行业竞争，促进水工业效率；政府通过适当的价格管制手段，可以把由效率提高带来的福利从生产者转移给用户，提高全社会的福利；另外，完全成本水价是高水价，它刺激人们提高用水效率和节约用水；由于也包含了污水的环境成本，它还能促进水环境保护。当然，高水价也会使弱势群体承受不起，为了不损害他们获得生活必需用水的权利，就需要采取适当的补贴政策。
　　确定完全成本水价的关键在于全面清晰的识别完全成本，明确其构成和定量化方法。现有文献从不同角度论述了完全成本的构成[1-6]。它们的主要区别在于：一、有些所称的完全成本其实只是水资源社会循环过程中某部分或者某几部分的所有发生的成本；二、对具体成本科目的归属有所不同；三、对污水设施建设运营成本与环境损害成本的关系有不同理解。
　　经过综合分析，可以从经济学角度认为完全成本由利用水资源的机会成本、内部成本和外部成本构成。机会成本是水资源价值的另一种表述，相当于水资源价值；内部成本包括水文勘探和水质监测等成本、水利工程和自来水基础设施的建设和运行维护成本；外部成本是指污水的环境损害成本。本文认为污水收集和处理设施就是为了尽量消除用水外部成本而建的，起到“防护”作用，于是污水收集和处理设施的建设和运行维护成本就可以被看作“防护费用”，用于替代污水环境损害成本。然而，必须明确的是，防护费用一般都小于污染对环境的损害，因此这种替代只是近似的。
　　从目前我国的水价实践看，水资源费补偿水资源价值，水利工程费和自来水处理费补偿内部成本，污水处理费补偿污水设施的成本——替代补偿外部成本，再生水费补偿再生水设施的成本。可见，在目前的实践中水资源费、水利工程费、自来水处理费、污水处理费和再生水费基本构成了完全成本水价。这里必须界定上述五个“费”的概念：
　　·水资源费，指为弥补地表水和地下水水资源价值的一项收费。水资源有价值，要在水价中体现水资源价值的观点，在理论和实践中都已经成为普遍的认识。目前理论上对水资源费的经济原理的讨论主要有稀缺性、水权、水资源的各种价值以及地租理论等[10]，但是本文认为它们其实是从不同角度论述水资源价值。
　　·水利工程费，指为弥补水文勘探、水质监测和河道、水库、沟渠等水利工程设施的建设和运行维护管理成本而收取的费用，应包括税金和适当的利润。
　　·自来水处理费，是为弥补获取原水、加工和输送分配自来水等发生的成本，即建设和运行维护与自来水相关的设施的成本而收取的费用，应包括税金和适当的利润。在实践中，自来水设施与水利工程设施并没有统一的物理区分界线，关键是看设施是属于水利工程单位管理还是属于自来水单位管理，但需确保在收费时不在水利工程费和自来水处理费中重复计算某项费用。
　　·污水处理费，指为用户提供排水和污水处理服务而收取的费用，目的是补偿排水和污水处理设施的建设、运行和维护管理成本，应包括税金和适当利润。它近似替代污水的环境损害成本。
　　·再生水费，有时也称为中水费，是为弥补加工和输送分配自来水等发生的成本，即建设和运行维护与再生水相关的设施的成本而收取的费用，应包括税金和适当的利润。需要特别指出的是：再生水处理设施与污水处理设施往往紧密联系，因此需要区分由污水处理费回收的成本和由再生水费回收的成本，最基本的原则也是没有重复计算，一般可以把污水一级强化处理或者二级处理之后的设施划归再生水设施。
　　水价构成符合完全成本水价是实现完全成本水价的前提，然而要发挥完全成本水价的功能，关键还在于在价格水平上体现完全成本，因此需要完全成本的测算方法。价格水平归根结底通过两个途径确定：平均成本定价或者边际成本定价。而边际成本定价才能真正提高效率，而平均成本定价仍然是目前主要的实用定价方法。基于对供水工程和污水工程的长期性、规模性和自然垄断性的认识，定价理论发展的方向是介于边际成本和平均成本，主要利用增量成本的概念。
　　武亚军[7]利用平均增量成本方程发展出测算水利工程的边际机会成本（包括水资源价值）的动态模型，该方法虽然数学推导较严密，但是假设条件较多，过程复杂，数据信息需求量大，因此在具体实际情况中的应用较困难。
　　增量成本的另一种边际表达是对完全成本的构成分别求长期边际成本，也就是对水资源价值、内部成本和防护费用分别求长期边际值，然后求和。内部成本和防护费用都是设施的成本，谢华等[8]总结了长期边际成本的测算方法，其中比较切合实际并容易理解和运用的长期边际成本测算公式为：LRMC=(ΔR/ΔQ)+(rI/ΔQ)，式中，LRMC 表示长期边际成本；ΔR表示规划期运行维护费用支出的变化；ΔQ表示规划期预计的供水能力增长；I表示ΔQ需要的投资支出；r表示贴现率。运用该公式，就可以测算水利工程费，自来水处理费和污水处理费这三费的定价基础，它们也是完全成本水价的主要部分。
　　对于水资源价值，沈大军等[6]总结了现有的各种定量化方法，但是这些方法一方面还难以在目前用于实践，另一方面也包括了一些内部成本，从而会与长期边际成本方法有重叠。目前由防护费用近似替代环境损害成本的原因主要在于防护费用可以测算，然而这并不意味着环境损害成本本身的定量化方法就不需要发展。
　　此外，需要强调的是，测算的完全成本水价只是提供了定价的基础，实际定价可能还要考虑以下方面：用户类型和各类用户的承受能力，在它们之间采取交叉补贴政策；对奢侈性用水与高耗水行业采取刺激节约用水的高价政策；采用较为复杂的价格结构，进一步体现节约用水或保证人们基本水需求，季节性定价等目标；等等。
　　清华大学环境科学与工程系系统分析研究所近几年来的水价研究工作都是朝向或围绕完全成本水价展开的，并取得了一系列研究成果。主要成果有：

政府政策咨询报告
　　1. 《城市污水处理费征收使用管理办法》，2002年1月受建设部委托起草讨论底稿；
　　2. 《再生水的收费办法》，2003年4月作为政策建议提交给建设部；
　　3. 《北京市中水水价实施策略》，2002年11月与北京市排水公司共同完成并提交给北京市发展与计划委员会，为北京市中水定价的直接技术依据。

已发表或待发表的论文
　　1. 谢华 张天柱，公共供水定价方法分析，给水排水，27卷第1期，2001
　　2. 傅平 张天柱，我国两部制水价对供水价格政策目标的影响分析，中国给水排水，18卷第4期，2002
　　3. 张俊杰、张悦、陈吉宁、张天柱，居民对再生水的支付意愿及其影响因素，中国给水排水，19卷第6期，2003
　　4. 傅平 谢华 张天柱 陈吉宁，完全成本水价与我国的水价改革，中国给水排水，19卷第10期，2003
　　5. 傅平 郑俊峰 陈吉宁 张天柱， 可应用稀缺水资源边际机会成本模型，中国给水排水，20卷第2期，2004
　　6. Grima A.P., Zhang Tianzhu, et al. Water Pricing in Beijing in the Context of Sustainable Water Management

学位论文
　　7. 全成本法确定水价的研究
　　8. 城市供水定价过程中的经济分析
　　9. 城市自来水行业两部制价格的经济分析
　　10. 淄博市完全成本水价的定价研究
　　11. 污水再生利用的经济与政策分析（第五章“再生水的定价策略及政府管制”）

下文以北京市为案例城市的一些研究结果

1、两部制水价
　　在“我国两部制水价对供水价格政策目标的影响分析”中，利用北京市的统计数据和家庭用水需求函数，针对1998年颁布的《城市供水价格管理办法》中推荐的两部制水价，就其对供水企业收支平衡、居民承受能力、效率、公平和节约用水等五个供水价格目标的影响进行了分析，分析结果表明：两部制水价能够保证供水企业收支平衡，在居民承受力方面没有障碍，也能够使居民的福利有所增加，但是它对收入越低的家庭越不公平，而且不利于节约用水。该结果进一步说明，在多个水价政策目标中，如果认为主要目标是自来水公司收支平衡和促进社会福利而不必兼顾公平和节水目标，那么就可以选择实施两部制水价；反之，如果决策者认为后两个目标也很重要，那么该两部制水价就难以实现预期的设想，而可以考虑采用阶梯式计量水价等其它水价结构。
2、再生水水价
　　合理的再生水价格体系是北京市污水再生利用规划顺利开展的关键之一。在《污水再生利用的经济与政策分析》第五章“再生水的定价策略及政府管制”中，对北京市再生水定价研究采用平均成本定价、拉姆齐定价和支付意愿定价三种方法相结合的混合型定价方案。
　　研究结果表明，在内部收益水平在4％到8％之间时，北京市再生水的平均价格在1.9元/立方米到2.5元/立方米之间，再生水的平均价格水平低于自来水，但是却高于地表水的使用价格。居民使用再生水的价格可以根据支付意愿法确定，北京市居民对再生水的支付意愿为1.54元/立方米，因此这就可以作为居民的再生水价。进一步采用拉姆齐定价法可得出居民用水与企事业单位用水价格之间的比为1:1.45。根据这一标准，可以推算出企业单位使用再生水的最优价格为2.41元/立方米。
　　在北京市再生水的规划中，河湖环境用水占了很大的比例。这一部分再生水的价格在很大程度上影响到污水再生利用工程的经济可行性。研究结果表明河湖环境用再生水价格为0.93元/立方米，是目前地表水价格的三倍多，因此如果没有相应的政策保障，这一部分用水量是不可能实现的。
　　此外，在目前北京市规定执行的再生水水价标准要低于本研究的估算结果，因此在这种定价标准下北京市的污水再生利用投资不可能满足全成本回收的要求。
3、完全成本水价
　　随着北京市2002年全面开征统一的地下水和地表水水资源费，2003年开征中水费，在水价构成上北京市已经符合了完全成本水价，北京市的水价制定工作实际上遵循了完全成本水价的理念。
　　谢华[9]对北京市2001到2005年水利工程设施、自来水设施和污水收集处理设施投资和运行维护的长期边际成本运用上文给出的长期边际成本测算公式作了测算，结果是北京市从水利工程供水到污水处理的长期边际成本是2.65元/立方米（表2），北京市规划水价（表3）中2001年的水利工程费、自来水处理费和污水处理费（以下简称“三费”）的和是2.70元/立方米[10]，考虑到1998年以来我国通货膨胀率很低，可以认为测算结果与规划水价基本相当。1999年以来北京市水价调整是根据规划水价执行的，从2002年开始执行的实际水价[11]已经接近测算的边际成本，因此在假设污水处理费是污水环境损害成本的替代的条件下，可以认为北京市的三费在整体上已经趋近于完全成本定价。
　　尽管目前还缺乏专门的研究来回答北京市水资源费是否体现了水资源价值、中水费费率是否合理等问题，但是仍然可以认为在现有水价定量测算方法下，在暂时不考虑南水北调的影响下，北京市的综合水价在价格水平方面趋近于完全成本水价，因而能够基本发挥完全成本水价的功能。同时也意味着北京市将来的水价研究和实践应主要着眼于水资源费的合理确定，对通货膨胀的调节，选择新的价格结构、采取合理的补贴措施以及继续推动水价决策透明化和民主化，而不应该继续刻板的执行规划水价。

参考文献

[1] Briscoe J. Water as an Economic Good: the Idea and What it Means in Practice [A]. A paper presented at the World Congress of the International Commission on Irrigation and Drainage, Cairo, 1996.
[2] Pearce D.W and Markandya A, Marginal Opportunity Cost as an Planning Concept in Natural Resource Management [J]. Schramm,G. and Warford,J. J. Environmental Management and Economic Development [M]. Baltimore: Johns Hopkins University Press, USA, 1989.
[3] OECD. Household Water Pricing in OECD Countries[M]. Paris: OECD, 1999.
[4] Roth E. Water Pricing in the EU: A Review [M]. Brussels: European Environmental Bureau, 2001.
[5] 水利部，北京市政府. 21世纪初首都水资源可持续利用规划总报告[Z]，1999，pp.40-41.
[6] 沈大军，梁瑞驹，王浩，等.《水价理论与实践》[M]. 北京：科学出版社，1999.
[7] 武亚军.可持续发展型的水资源定价:边际机会成本方法与一个动态定价模型[J].经济科学,1999(1):75-79.
[8] 谢华，张天柱. 公共供水定价方法分析[J]. 给水排水, 2001，27卷第1期，25-29页.
[9] 谢华 城市供水定价过程中的经济分析 清华大学硕士论文，2001

编辑：武红霞