陈吉宁：中国水业改革的历程与思考

在清华大学和中国水网主办的2008城市水业战略论坛上，清华大学常务副校长陈吉宁发表重要讲话，对中国水业改革的历程和存在的问题做了深入的分析。以下内容根据其发言整理（未经本人审核）。

城市水业战略论坛已经五年了，这五年的发展也是中国水业改革发展历程最快的五年。五年前中国市场化改革大背景是什么样，我们要回顾一下；这五年的主要进程是什么，到底今天中国水业市场是一个什么状态，还有哪些问题？我们怎么认识今天中国水业市场现在这种形态？这些问题我们需要思考。

中国水业市场改革的几个大背景

从国际背景上看，我国的市场改革跟国际上的水业市场改革相一致，稍晚一些，但是这个过程是保持一致的。

大概在20世纪80到90年代，是一个全球性的水业市场改革的高峰期，推动这个高峰期的其中一个重要因素，是由于联合国提出千年目标，千年目标为水业市场私有制或者是为水业市场私人企业的进入，提供了一种非常好的道义上的支持，带动了整个行业的发展。但是到了最近的五年，大家又看到了另外一种趋势，水业市场改革在各个国家都受到各种各样的议论，出现了一个比较强劲的国际性的反PPP的运动。比如说在南美，在美国，美国现在很多城市在市场化的时候要求做全市公民的公决，通过了政府才能签订合同，它有一个非常强大的各种各样的非政府组织，反对这样PPP的运转。

从政治背景上看，最近五年也恰好是中国市场经济改革全面推进的时期；水业市场改革跟中国市政公共事业的改革是相一致的，要保持一定的步伐。另外一个从金融背景上看，由于国家目前对地方的税收和财务的管理安排方式，城市政府现在普遍缺乏比较好的融资手段，城市没有钱来进行市政公共事业行业的发展，所以对水业的发展本身也提出了一个资金需要的内在要求。从产业背景上看，由于产业长期处于政府垄断和体制的限制条件，我们比较坦诚地说，水业的管理是相对落后的：效率比较低，产业结构比较不合理，整个产业规模过小，很难保证在外资进来之后，本土企业能够有好的竞争力。

另外，从国家环保背景看，全球对环境保护的要求，和对饮用水标准的提高，也对整个水业的建设和运行效果提出了更高的要求。政策背景应该讲真正推动水业市场化大规模发展是在2002年底，建设部出台了《关于加快市政公用行业市场化进程的意见》，这个文件提出了改革的方向，但是这个方向具体怎么操作不明确，也没有一个法律的保障。所以，2002年前后，整个水业市场处在一个政策模糊期。

在这样一个推进过程之中，2005年底松花江事件发生之后，莫名其妙地在水业市场出现了一场新的争论，就是关于市场化应该进行到底还是进行不到底的问题。本来松花江事件和随后的一系列的水安全事件，跟市场化的事情并没有直接的关联，但是，这两件事情还是被联系在了一起，出现了一个到底中国水业市场化如何走下去的大的争论和命题。直到今天，这个争论仍然没有结束。所以，我个人认为整个行业现在存在一个内冷外热的状况，外部大家都看的很好，各种投资纷纷进来，大家都愿意到这个市场上投入，在这个市场上有所作为，但是内部还是有很多争论，有很多深层次的问题在这里。

这是我们的市场的几个大方面的背景。

中国水业改革的三个时期

从2002年到2008年，大概有五年的时间，可以把这五年的时间分成三个时期。

第一、改革推动期，大概是在2003年到2004年。

标志是2002年底建设部出台《关于加快市政公用行业市场化进程的意见》，明确了市场化改革的方向。2004年5月，建设部进一步出台怎么样利用市场化的操作性规范文件《市政公用事业特许经营管理办法》，与此同时国务院也发布了《关于投资体制改革的决定》。

这个阶段我们业内讨论的问题是什么呢？2002年底到2003年，大家讨论的核心问题是一些概念性的问题。观念性的问题，很多问题大家也不清楚，在这个过程中明确什么是市场化，什么是垄断，什么是监管，把这些概念搞清楚。在这个基础之上，政府开始认识到改革所带来的是政府自身的角色转变和定位转变。同时，开始讨论如何开放这个市场，融资市场怎么开放？价格改革怎么推进？开始探讨在传统的基础上怎么改革的问题。特别是2004年，提出了特许经营管理办法，推动起整个行业蓬勃向上发展。

第二、2005和2006年，进入了两年的改革规范期，这主要是针对前一段出现的问题。
2005年9月建设部发布了《关于加强市政公用事业监管的意见》，特许经营地方立法在明显加快。2005年底松花江事件出现以后，当时的国家环保总局关于污染排放的监管明显加强，这些都带动了整个行业市场规范的发展。

在这个过程之中，业内讨论的问题，是对各种案例，各种改革的模式进行深入地分析、解剖，尤其争论比较大的是探讨市场化中间的法律定位怎么样？这个问题到今天仍然没有解决，但是它带来了非常多的讨论。另外讨论的问题，就是产业结构和主体的争论，这个问题我们怎么认识？特别是提到政府要在市场推动下加强监管的概念，提出了绩效管理新的管理工具。这个时期，监管问题，即如何加强政府监管，怎么样做好政府监管，是这个时期改革主要讨论的热点问题。

第三、2007和2008年，我们认为改革进入到深层次的提升期。

这个时期对我们行业推动的外力更加强大，新的饮用水标准实施，污泥的处理技术标准实施，水价成本监管办法要出台，并开始尝试行业内部的水务和产业基金。这个时候，我们行业内部大家关注讨论的东西，是行业内部自身发展的一系列新的问题，和大家怎么样解决深层次问题的工作，包括专业化运营的问题，包括改革前期中出现的问题，怎么样进行更好的改革机构设置的问题，包括融资工具的问题，以及完善特许经营制度等等一些方面。

总的来讲，过去五年我们经过了改革推动期、规范期和进一步提升期三个过程，这样的一个发展形势。

当今中国水业市场状况

第一、特许经营制度基本上得到比较快的发展。

建设部出台特许经营制度的文件之后，随后又颁布了合同示范文本，到今年3月份，共有7个地方特许经营条例，近30个地方的特许经营管理办法出台，丰富了我们特许经营制度的发展。

第二、市场主体在逐步发育，而且发育是比较健康的。

这里面涉及到传统水司企业化改制的问题，涉及到资本型投资企业进入到水业行业的问题，大家可以看到很多新的国际企业和国内企业投入到水业里面来。还有一个，传统的跨国水业公司在中国水业市场上更加活跃。环保工程公司也在向资产型或运营型企业发生转变。

带来的是什么影响呢？一个是行业资金投入的增加，我们大概计算了一下，在供水领域中，由世界企业直接和间接提供的供水服务超过2007年全国供水总量的15%到20%，污水行业更高，这个比例达到50%到70%。污水行业的市场化水平要远远高于供水企业，相对来说供水企业处在一个比较缓慢的时期。

我国的设施覆盖率也得到了比较快的提升，比如说供水，在过去的五年间供水的综合生产能力平均增长3.5%，这个增长速度要快于1997年到2001年，社会资本不太活跃时期的增长率，那个时候增长率是2.76%，目前的增长率是3.5%。同样，供水管道增长率达到8.36%，也高于1997年到2001年社会资本不活跃的时期7.43%的水平。污水行业就更为明显，尤其在污水处理厂，污水处理厂总数增加了11.41%，远远高于1997年到2001年间的速度，污水处理率要增长3.97%，也高于1997到2001年的增长。

通过这些数据可以看到，在推动中国水业市场化改革的过程中，所带来的对今天水业市场的最直接的，最明确的影响。

第三、水业产业链在逐步完善。

包括设计、投资、建设、运营、设备一体化的过程在逐步明确。还有一个非常重要的事情，去年6月份，在多方努力下，环境服务业商会正式成立了，这个商会对于带动我们行业的规范性发展，会发挥越来越重要的作用。还有一个服务效率提高的问题，这一系列的变化都是在五年前所没有看到的，五年之后我们深刻体会到中国水业市场的变化。

水业改革中存在的主要问题

第一、政策的执行、法律建设和制度建设落后于市场的建设。

应该讲中国今天水业市场改革和资本的投入面临的最大风险仍然是制度风险。政府违约的问题很突出，我们还缺乏激励性的优惠政策来鼓励社会资本投入到行业中来，我们也缺乏有效的融资政策，融资渠道也不畅通。还有一个更突出的问题，在这个过程之中，相对而言政府的监管始终落后于市场化的发展，监管缺位，缺乏行之有效的监管工具，市场上出现了有很多不正当的竞争行为。

第二、整个市场还处在一个发育完善过程之中。

其中传统水司企业改革，现在虽然还在进行之中，但是进程非常缓慢，应该讲传统水司改革的过程，一定程度上阻碍了今天市场发育程度。

第三、投资企业不规范的市场行为，造成市场一系列的恶性竞争，扰乱了市场。

其它的还包括价格体系的问题，水价的问题，还有政府对市场干预过多的问题，也是我们今天面临的一系列问题，也是下一步需要解决的问题。

刚才我做了一个简单的回顾。

五年的改革，有很多在宏观层面上能够看到有进步的东西，取得了很多成绩，但是深层的问题仍然很多，也有很多的争论，今天这个争论仍然存在，会影响下一步改革的方向，改革的进程。

世行最近出的一个展望中国水业的报告，有一个基本评价，它认为中国在水业引入社会企业的改革，总体上是成功的，社会企业的介入对于提高中国水业的绩效水平起到了积极的作用，中国应该坚持将社会企业的参与和市场机制引入作为中国水业改革的一部分，加强水价改革和投融资机制创新，加强各级政府监管能力的建设，建立基于目标的行业管理体系，提高中国水业的绩效水平。

编辑：王彩霞