编者按：本文源自世行“解决中国水资源短缺”报告，是分析、建议背景文章系列《中国突发水污染事件的预防和应对》中的摘选。
中国水网消息，世行报告用很大篇幅阐述了应对突发事件方面的国际经验。事实上，由于每个国家的情况都不一样，因此不可能对所有的应急体系都做全面的描述。但本部分选取了这些体系具有的普遍性特征，并且通过举例的方式介绍了特定国家的制度安排。与本报告一同发布的背景材料提供了更为详细的信息。
应急体系的历史发展
国外环境突发事件应急体系的发展是在各国吸取本国以及其他国家教训的基础上逐步演进的。有很多历史上的突发事件促进了国外应急政策、法规和体系的发展，特别是如下一些突发事件：
• 1967 年发生在英国的托利峡谷号（Torrey Canyon）和1989 年发生在阿拉斯加的埃克森• 瓦尔迪兹号油轮(Exxon Valdez)的石油泄漏，由于油罐受损，分别在英国海岸和美国阿拉斯加威廉王子海峡引起石油污染。
• 意大利1976 年发生的塞维索灾难，造成二恶英排放到米兰附近地区。
• 1984 年美国联合碳化物公司(UnionCarbide)公司在印度博帕尔的化工厂化学毒气泄漏事件，异氰酸甲酯排放造成了超过2000 当地居民的死伤。
• 1986 年三都斯（Sandos）化学品泄漏事件。这一事件与松花江水污染事件有许多相似之处——用来扑灭化工厂火灾的水污染了莱茵河，对流域沿岸的六个国家都造成了影响。
• 9•11 事件以及后来的一系列恐怖袭击促使各国不断发展和完善其突发事件的预防、准备和应急体系。有关当局都在考虑公众和环境面临的新风险和威胁。
评估、预防和规划。这些计划明晰了应急中相关群体的角色、责任和沟通渠道。工厂在运行前应急计划必须获得批准。定期对计划是否适当进行评估。
有计划应急的前提是开展风险评估，以及对可能引起事故的情景以及潜在影响有充分的了解和认识。
• 准备——有效应急的一个重要方面是应急人员的能力。专门的训练、仪器的准备和对测试计划的定期演习，以及跨组织的沟通交流，都是做好充分准备的必不可少的因素。
• 协调响应——清晰的指挥和部门协作链是做出协调一致和层次分明的应急行动的基础，这样，在事故发生时可以迅速做出评估和反应，并适时将应对行动上升到区域和国家层次。直接应急人员和那些提供技术建议以及信息传递的人员之间需要相互协调。除了在事故发生时的协调，各方还需要一起合作制定应急计划和训练。
• “污染者付费原则”——在事故发生时，污染者有责任承担清理和赔偿费用。
• 化学品信息管理系统——化学品名录管理可追踪化学品（特别是有毒化学品）的制造和流通。如果发生事故，这一系统还可为采取迅速有效的应急措施提供必要的信息。如果化学品名录还同时清楚地标明了化学品对人体和环境的影响，这一系统的作用就更大。
• 公共信息系统——向公众提供在正常情况下的有害物质信息，并在发生突发事件时及时向公众提供信息。
制度安排概述
多边环境协定。国际社会采用了很多相关的多边环境协定来改善化学品的管理，以及最大限度减少化学物质，特别是有毒有害化学物质带来的危害。中国签署的重大协定有：《关于危险废物跨界转移控制和处置的巴塞尔公约》，《关于在国际贸易中对某些危险化学品和农药采用事先知情同意程序的鹿特丹公约》，《关于持久性有机污染物的斯德哥尔摩公约》（POPs）。
这些协定构成了国际上管理化学品，特别是有害化学品的框架。遵守这些协定的原则将有助于防止事故的发生，同时也能为废弃危险物质蓄意跨界迁移造成的损害提供一定的防护和补救。此外，这些协定也促进了国家间的技术共享。
国家法律。各国都制定了相关的国家法律。
组织结构。通常，对突发事件的有效应对关键在于通过众多职能部门的协调努力最大限度地采取预防措施，制定相应计划，并在事故发生时做出及时的反应和处理。一旦发生突发事件，会有许多不同部门参与应急，而地方警察机关和消防部门，在健康、安全和环境部门的技术支持和指导下，处于突发事件预防和应急体系的核心位置。
例如在英国，地方环境署以及卫生和安全执行局往往被指定为审批高危险场所应急计划的权威机构。这样，他们必须保证能识别、清除或最大限度减少所有健康、安全和环境方面的风险，并且拟订适当的计划来尽可能降低和缓解任何潜在事故性排放所带来的影响。在事故发生时，他们必须能随时向警察局和消防队提供技术建议，以及监测排放造成的影响。他们还要在事件调查和起诉污染者方面发挥重要作用。
除了根据当地情况开展的地方应急措施外，还有升级制度，以确保随着事故大小和影响的不同，能在区域和国家层次上对相应的突发事件应急行动进行协调。在英国，当发生造成全国范围影响的事件时，应急行动将上升到内阁层次。就是通过民事突发性事件委员会制度进行应急，例如民事突发性事件委员会对燃料业罢工、口蹄疫和9•11 恐怖袭击等突发事件采取了应急行动。在美国，当需要联邦政府采取应急措施时，国土安全部下的联邦突发事件管理署将接到警报。
江河流域的跨界管理。在欧洲，穿越多个国家的河流都成立了国际性流域委员会，例如莱茵河、多瑙河、库纳河以及涅曼河。通常有关国家都会参与到委员会里来，共同制定各种制度来防止河流污染，同时在突发事件发生时尽早向所有国家发出预警。
风险评估、预防和计划
通过综合风险评估，可识别各种突发事件的情形。制订应急计划对于确保在突发事件发生时拥有适当的资源、技术和程序十分重要。风险评估使得工厂和权威机构能识别、消除或最大限度降低事故现场的危害和风险。
权威机构要审查应急计划是否适当，并确保当事件超出工厂控制能力时有足够的资源用于应急。这些机构的另一部分责任是要对工厂进行定期检查，以确定情况是否已发生变化以及有关安排是否仍然合理，并熟悉工厂的有关情况。
在欧洲，工厂按照其潜在的危险性进行分类。具有高危险性的工厂在取得生产许可证之前必须制定重大事故及其预防对策（ＭＡＰＰ）和安全管理体系，识别对环境和/或人类安全可能造成影响的潜在事故情形，并确定适当的应对措施。在工厂、当地、区域和国家层次都编制和评估应急计划。这些计划明确有关方面的作用、责任以及相互之间的沟通渠道。至少每五年，或者一旦工厂情况发生变化时，必须对计划重新进行审查。这样就能迫使工厂经营者制定并采取预防事故的措施以及应对事故和控制其影响的措施。
应急准备和协调响应
多部门和跨地区的合作是有效应对突发事件的重要组成部分。这种协作可以通过计算机模拟和实战演习进行测试，从而能在事故发生时节约时间，避免混乱，并在未预见的情况出现时提高有效应对的机会。
一旦发生污染事故，通常是在统一的指挥下合作应对。在事故现场，要对当地的应急措施进行协调，以便迅速做出评估、采取应急措施，如果有必要的话还将升级由区域和国家有关部门组织开展应急措施。直接应急人员和那些提供技术建议以及公共信息的人员之间要相互协调。除了在事故发生时的协调，各方还一起合作制订应急计划和开展训练。在美国的事故指挥系统中的统一指挥与英国的金、银、铜指挥结构有相似之处。
具体应急人员都要接受处理危险化学品的训练。在英国，其形式是在地方消防站受过特殊训练的危险物（HAZMAT）处置人员。在管道、储存容器和运输车辆上全面、规范的标识系统清楚标明了化学品及其性质，可为第一响应人员提供支持。这些信息能在事件发生时节约宝贵时间，并且确保应急人员采取适当和安全的手段来应对化学品泄漏或排放。英国邦斯菲尔德油库爆炸事故的应急就证明了应急计划和训练以及第一响应人员间的协调能实现快速应对，并且兼顾环境损害和安全要求。
美国也建立了组织良好的应急系统。第一响应人员须接受训练，通过危险废物作业和应急规范（HAZWOPER）的认证，并参加定期的应急演习。化工厂必须编制和实施风险管理计划（RMP），以便在事故发生时向现场应急人员提供信息。
化学品信息管理
化学品登记处的工作人员可通过电话或面对面地向化学品事故现场人员提供技术信息，从而在应急体系中发挥着至关重要的作用。在英国，这一任务是由国家化学品应急中心（NCEC）承担，中心配有２４小时热线电话和训练有素并有资质的应急人员。化学品标签和有关设备上都在显著位置标有国家化学品应急中心的联系电话。
在欧洲，通常为每一种危险化学品都制定了材料安全数据表（ＭＳＤＳ），这些标准化的数据表通过一个特殊的标识符来识别某个特定的物质或化合物。危险化学品在运输过程中必须配有运输应急卡（ＴＲＥＭ），卡里选择性地包含了材料安全数据表里关于化学品危害和风险性质的信息，并且详述了个人防护、泄漏、灭火、急救和运输人员以及位于应急现场的第一响应人员应采取的紧急措施。
公共信息系统
在发达国家，应急计划里都包括向公众提供事故发生时的信息以及为任何潜在事故做准备的信息。高危险性的工厂和当地政府的应急计划通常通过一系列公开听证会与公众交流。此外，还利用各种各样的系统，通常利用互联网，让民众能获得监测信息。
资金、处罚、激励和法律责任
在发达国家，有很多采用财政机制补偿超出厂界之外的环境保护以及执法费用的实例。
在英国，根据《重大事故危害控制法规》（COMAH）注册登记场所的经营者要支付规制者（环境署以及卫生和安全执行局）除了提供守法建议以外在现场工作时间的费用。除了实际清理费用，检查人员用于评估申请或事故调查的费用也会要求企业支付。
美国的超级基金（正式的名称是《综合环境应急、赔偿和责任法案》）则向化工和石油企业征税，并且规定了发生泄漏时应承担的责任。石油泄漏责任信托基金在没有识别出责任方（排污者）之前或者无法识别责任方时负责支付现场清理费用。这些机制只是基于“污染者付费原则”的基金机制的一部分，其目的不仅在于补偿与污染相关的费用，而且是通过奖励污染最小化的财政激励来防止污染。信托基金为迅速应急提供了便利的资金支持。
一般来说，企业都有涵盖环境、健康、安全和火灾事故的保险。保险费的多少则反映了工厂的危险性和风险管理水平。改进风险评估和管理可使成本降低。
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