城市供水特许经营项目中期评估初探

周其春（淮安市市政公用管理局） 王小文（中国现代集团）

　　摘要：随着公用事业市场化改革的不断推进，加强特许经营项目的政府监管，成为维持公用事业稳定运行、维护公众利益的必要保证。针对公用事业特许经营项目的中期评估工作，成为政府监管的重要手段，也是响应国家和省市关于规范市场化改革的必然途径。鉴于此，中国现代集团率先在江苏省北部某地级市开展了对于城市供水的中期评估工作，在理论研究和实践探索方面均有一定收获。本文在总结该市城市供水特许经营项目中期评估经验得失的基础上，分析了中期评估对于政府监管的重要意义，以期对我国其他城市开展公用事业的中期评估工作提供参考。
　　关键词：中期评估 公用事业 特许经营 城市供水  政府监管 
 

1 背景
　　1.1政策要求
　　我国城市供水市场化改革在探索中稳步推进。2004年建设部颁布《市政公用事业特许经营管理办法》，阐明了市政公用事业特许经营的市场的准入、监管和退出原则，规范了市场化改革。其中第二十一条第一款明确规定：“在项目运营的过程中，主管部门应当组织专家对获得特许经营权的企业经营情况进行中期评估。” 江苏省建设厅也率先出台了《江苏省城市市政公用事业特许经营中期评估制度》，进一步明确了中期评估工作的具体原则、内容和方法，为中期评估提供了方向性的指导。
　　1.2现实需要
　　本次中期评估的对象是江苏北部某市城市供水服务的提供主体，即市自来水有限公司，其基本情况是：2006年5月市政府与民间资本合作，双方签署了自来水有限公司股权转让协议，出让该市自来水公司80%的国有股权，并于2006年11月完成资产交接，挂牌成立合资公司。新公司注册资本约1.5亿元。2006年6月，市建设局与合资公司签署特许经营协议，授予其供水特许经营权，实现了该市城市供水行业的市场化。
　　截止2009年6月，自来水公司市场化运行已有3年，为考察其供水服务质量和运营情况的好坏；同时，双方签订的特许经营协议中也明确规定了政府主管部门应定期对特许经营企业开展中期评估。鉴于以上，市政公用事业管理局聘请专业的第三方机构，率先对该市自来水公司开展了为期三个月的中期评估工作。
 

2 特许经营协议的评估
　　城市供水特许经营项目中期评估的目的在于：考察企业在特许经营协议的约束下，履行公共供水服务职能的情况。主要包括两个方面的内容，即分别针对特许经营协议和特许经营企业的评估。
　　公用事业的特许经营协议具有约定时间长、行政合同属性、签约双方地位易于倾斜等固有因素，可能会导致静态的合同约定和长期合同执行的矛盾；一个签约主体与合同约定中涉及的多个主体之间的矛盾；合同管理机制与传统行政管理体制之间的矛盾等。《特许经营协议》签署已有三年，从合同管理的角度来看，有必要对特许经营协议进行深入的分析和评估，找出协议存在的漏洞并给出合理化建议，为主管部门行使合同监管提供参考。
　　2.1协议的合规性分析
　　协议的合规性分析主要考查特许经营协议中条款的约定是否符合特许经营相关法律、法规和政策要求。由于我国尚未对公用事业特许经营进行立法，我们对协议合规性的分析，主要参照《市政公用事业特许经营管理办法》、《江苏省城市市政公用事业特许经营中期评估制度》、《江苏省城市市政公用事业公益董事或监督员制度》等部门规章和地方主管部门规定。
　　2.2责权分配与风险管理
　　《特许经营协议》实质上是签约双方对彼此权利义务分配和风险分担平等协商下达成的一致约定。对于特许经营协议中双方责权分配和风险管理的识别和分析，能够衡量出协议的稳定性。利用风险管理的工具，通过风险识别、估测和控制等方式，详细分析特许经营协议所存在的诸多风险（如政策风险、环境风险、市场风险、运营风险和移交风险等），厘清各种风险的来源、分担原则和管理方式。同时，对照现有特许经营协议的相关条款，分析协议在风险控制方面存在的优势或不足，并给出可能对协议进行改进的建议。
　　2.3协议的动态适应性分析
　　自2006年特许经营协议签订以来，国家供水行业的政策法规、该市的供水现状以及供水企业自身都与协议签订时有一定程度的不同。那么，在维持原有协议法律效力的基础上，依照当前实际情况，分别从与政府投资规划的适应性、特许经营范围的变动、供水设施的建设投资等方面进行分析，并对原有协议的现时适应性提出一些建议。

3 特许经营企业的评估
　　3.1评估内容
　　依据《江苏省城市市政公用事业特许经营中期评估制度》第五条及《自来水有限公司股权转让项目特许经营协议》第十八条规定，此次城市供水特许经营项目中期评估涉及八个方面的内容：产品质量、服务质量、建设与改造、运营管理、财务状况、安全保障与应急、公司治理与文化以及其他评估事宜。
　　3.2评估方法
　　城市供水特许经营项目涉及产品质量、服务质量、运营管理等多方面的内容，因此中期评估首先应设计一个合理的评估体系，以反映企业在特许经营执行层面的综合表现。鉴于此，本次中期评估的总体思路是，建立基于关键绩效指标的多维立体评价体系，通过多种调研方法获取客观公正的评估依据，最后利用多种评分方法对特许经营企业进行全方位的综合评价并给出合理化建议。
　　（1）调研方法。为保证评估的客观公正，真实地反映企业特许经营现状，我们通过市场调查、实地调研和客户访谈等渠道获取资料数据。
　　（2）评价体系构建方法。本次中期评估所涉及产品质量、服务质量、规划执行等八项内容，我们采用了自上而下的层次分析方法，逐级构建指标体系。在一级指标的基础上逐步细化，分别建立二级和三级指标。此外，采用关键绩效指标方法确定若干具有代表性的指标为评估的对象，并利用德尔菲法确定指标权重。
　　（3）综合评分方法。评分方法分为三类：定性评估法、定量评估法和综合评估法。定性评估法主要用于评价服务质量、企业文化、制度建设等指标；定量评估法主要用于评价产品质量、财务状况和生产运行管理等指标。综合评估方法用于评价规划执行情况、安全保障及应急机制等指标。
　　3.3评分标准
　　在确定评估指标体系基础上，对于衡量企业经营绩效好坏的标准界定也非常重要。在此，给出三种评价标准：
　　（1）国家和省市的相应规范和标准。国家和省市从水质标准、服务质量、服务公开和工程建设等诸多方面，都对城市供水有明确的界定，以此作为指标评价最基本的标准，可以客观公正地反映自来水公司的运营水准。如衡量水质的标准有《城市供水水质标准》、《生活饮用水卫生标准》等，衡量服务质量的标准有《江苏省城市供水服务质量标准》等。
　　（2）省内同类城市的横向比较。横向对比省内同类城市供水企业生产经营的平均水平，来反映企业运营绩效的好坏，如运营管理、服务质量、成本与价格等。
　　（3）企业特许经营前后的纵向对比。通过对比企业特许经营前后的实际情况，以反映企业市场化改革的优劣得失。如制度建设、创新发展、安全保障和新建管网投资等方面，可通过特许经营前后时间上的纵向对比来衡量。
　　3.4分值说明
　　在建立评价体系的基础上，通过实地调研与考察，从自来水公司、政府主管部门和社会公众获取相关资料信息，依据评分细则对各项指标进行打分。依据各项一级指标得分，得出此次中期评估的综合评价得分，以下为综合评价得分的确定公式：

　　式中：B为中期评估综合评价指数；n为一级指标项目数，本次评估中n=8； Xi为一级指标的权重；Fi为一级指标的得分值。
　　根据上述评分标准和原则，我们认为综合评价得分B在不同的分值区间内，代表企业的特许经营项目处于不同的等级范围，具体说明如下：

　　3.5评估结果
　　依据本次中期评估的多种评估方法，结合对于特许经营企业现状的深入调研，我们对产品质量、服务质量、建设与改造、财务状况、运营管理、安全保障与应急机制、公司治理与文化和其他评估事项等八项内容进行了深入的评价和分析，最终得出自来水公司属于“较好”级别，满足了法律法规和现实需求对于特许经营企业的基本要求，属于城市供水行业内中等偏上的水平。企业大部分已达到或超过标准的要求，如产品质量、服务质量和公司治理与文化等方面；个别环节需要进一步改善，如反映企业供水运营能力和效率的运营管理以及与公众安全休戚相关的安全保障与应急机制等，自来水公司应该积极克服管网老化、水压不足等问题。此外，自来水公司应该发掘企业自身潜力，在运营管理上有所作为，降低供水成本，在安全保障上尽职尽责，切实保障供水安全。

　　4 结论与展望

　　城市供水特许经营项目中期评估是一项开拓性较强的工作，我们在充分评估和分析城市供水特许经营项目个案的基础上，总结出一些经验得失并提出对未来中期评估工作的展望，供国内其他城市开展城市供水乃至其他公用事业特许经营项目的中期评估工作参考。
　　（1）中期评估是完善政府监管的必要手段。通过中期评估工作，政府主管部门可以全面了解到特许经营企业的运营、管理、财务等真实状况，了解公众对特许企业的看法、态度和期望，为下一步监管工作指明了方向，明确对特许企业的监管方式、监管范围、监管力度等，更好的促进和规范市政公用事业特许经营的发展。
　　（2）中期评估是激励企业发展的有效动力。中期评估基本涵盖了企业运营的各个方面，企业可借助外脑了解城市供水的客观情况，发现自身运营和管理中的优势与不足，同时，根据中期评估报告提出调整和修改意见，及时进行整改，提升特许经营企业的运营和管理水平。
　　（3）中期评估是维护公众利益的重要保障。城市供水涉及广大市民的切身利益，中期评估可以检查社会公众对城市供水服务质量的满意状况以及企业在公众咨询、投诉和处理机制、公众监督方面的工作成效，真正了解自来水公司是否给公众提供优质的服务。同时，通过中期评估，建立健全特许经营项目的公示制度、完善公众咨询、投诉和处理机制、鼓励公众参与监督，保持公用事业特许经营的透明度，可进一步加强公众的外在监督。

作者简介：
　　周其春，淮安市市政公用管理局副局长.         联系电话:0517-83672633.
　　地址:江苏省淮安市青年路1号                 邮编:734000
　　王小文，中国现代集团市场开发部门副经理.     联系电话:025-86852602，15150505951
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编辑：张倩