城市供水业改革与发展的战略思考

邱振华　黄滔

背景：
　　据国内有关经济专家预测，到2020年，我国的平均城镇化水平将达到50%以上。比如，作为中部省份的湖南，目前的城镇化水平为32.2%，城镇人口2137万人（全省总人口为6596万人），到2020年湖南城镇化水平将达到52%，城镇人口规模将达到3640万人（届时全省总人口将达到7000万人）。为适应这一重大发展目标，城市供水业必须与时俱进，按照江泽民同志“发展要有新思路、改革要有新突破、开放要有新局面、各项工作要有新举措”的要求，通过宏观调控，强化依法监管，政策积极引导，自身改革创新，转换经营思路，促进有序整合，着重突破影响产业快速发展的制约瓶颈，开创城市水业快速发展的全新局面。

建立全面发展新格局谋求发展新思路

　　适应“三化”进程，不断提高供水普及率。
　　“工业化、城市化、农业产业化”进程的加快，要求供水能力相应增长，必须制定相应的短期（2005年）、中期（2010年）、长期（2020年）发展规划。以湖南省为例，据有关部门统计，到2005年全省用水普及率要达到86.5%，用水人口达到1010万人，年供水总量要达到410100万立方米/年（其中生活用水113490万立方米/年），综合生产能力达到1473万立方米/日。2010年，全省用水普及率要达到91.0%，用水人口达到1190万人，年供水总量要达到493550万立方米/年（其中生活用水136000万立方米/年），综合生产能力要达到1750万立方米/日。2020年，全省用水普及率要达到99%，用水人口要达到1550万人，届时年供水总量达到676100万吨，综合生产能力要求达到2400万立方米/日。要完成如此巨大的供水建设量，必须拓宽供水建设融资渠道，采取各种办法搞建设，满足城市发展需要。
　　满足人民生活发展需求，不断提高供水服务质量。
　　在供水普及率、供水总量发展同时，要保证供水水质、服务获得同步发展，达到小康社会对用水服务的要求。保证优质安全供水，要按照《生活饮用水卫生规范》的要求，建立健全三级检测制度、增加水质检测项目。要充分发挥中国水质监测网各中心站的辐射作用，提高水质检测水平。城市供水企业应坚持“社会效益与经济效益并举，在保证社会效益前提下，努力争取最大的经济效益”的原则，树立服务意识，通过实行“一诉下岗制”、“供水服务监督社会举报奖”等有效措施，切实加强行风建设和社会效益指标的考核工作，提高服务质量，推广供水服务承诺。
　　供水水质要有超前发展意识，在经济发达的大中型城市，要逐步建立分质供水系统，发展直饮水项目，满足不同层次的用水需求。供水安装、维修、水费抄收等服务要强化服务理念，全面提升企业的服务水平，通过服务创造价值，树立企业品牌。要通过开发语言服务系统，建立供水信息网站，提供“一站式服务”等措施，及时向市民提供供水状况、水费查询、水质公布、停水预报、网上申请、网上投诉等快捷、简便、周到的服务。
　　转变发展观念，推动“城乡一体化”、“供排水一体化”两个发展战略。
　　我们不能局限于现有的发展规模与格局，要适应全面建设小康社会目标，瞄准城乡结合部、农村中小城镇等广阔供水市场，主动送水上门，拓展供水市场。在发展农村供水市场上，可通过建加压站、远程输水来予以实现，尽量避免“小而全”的重复水厂建设。在农村供水价格上，价格管理部门要制定优惠政策，通过价格杠杆鼓励城镇供水企业主动供水，农村城镇居民主动用水，全面改善农村用水卫生健康状况。另外，由于供排水在技术、设施、收费上的密切关联性，政府要制定相应政策，积极鼓励上水、下水联姻，通过联合、资产重组，推动供排水一体化战略的实现。
　　利用产业优势，积极推动供水主业、辅业两个产业同步发展。
　　在保障供水主业健康发展的同时，由于供水主业的发展毕竟有限，要把供水企业迅速做优、做强、做大，就要积极利用供水企业现有的品牌、人材、技术等优势发展供水辅业。有条件的大型水司，应大力实行低成本扩张战略，抓住一切可以发展的契机，运用资本运作的手段，利用自身核心竞争能力，进入各种与水有关或无关的项目、产业领域。发展供水辅业能为供水主业分流富余人员、提高劳动生产率、建立产业化链、降低生产成本提供有利条件，供水企业的经济效益将得到有效提高，广大供水用户也将间接受益。只有把供水作为一个产业发展，作为一个新兴工业看待，利用现有优势大力进行资本运作，供水发展思路才能取得新的突破，供水企业发展的领域才能得以拓宽。当然，在支持发展供水辅业的同时，要防止盲目投资走入“多元化陷阱”，也要防止供水企业利用垄断地位垄断供水工程建设、原材料供应等竞争市场，要积极制定政策，实现有序竞争。

　　引入市场机制谋求改革新突破

　　江泽民同志在十六大报告中明确指出，要大力推进垄断行业改革，积极引入竞争机制。供水行业的改革核心就是要全面引入市场机制，建立竞争机制。改革可主要归结为两大方面，一是产权制度的改革，二是经营机制的改革。
　　积极引进战略投资伙伴，在产权多元化上取得突破。
　　总结近二十年国有企业改革的经验教训，产权主体多元化是国有企业改革的根本出路。按十六大报告要求，在“垄断行业引入竞争机制”，供水企业由各地方政府代表国家履行出资人职责，享有所有者权益，权利、义务和责任相统一，建立管资产和管人、管事相结合的供水国有资产管理体制。
　　在此基础上，为建立良好的企业激励机制和约束机制，推动政企分开，完善企业法人治理结构，供水企业要积极引入战略投资伙伴，建立投资主体多元化的格局。通过建立现代产权制度，构筑股东大会、董事会、监事会、职业经理等相互制衡的管理机制，改变“一股独大”的局面，才能保证供水企业真正建立现代企业制度，实现科学决策，健康发展。深圳市将深圳水务（集团）有限公司45%股权向外商转让，改善股权结构。
　　据有关专家预测，在未来10~15年内，中国将出现10~20家全国性大型水务集团瓜分国内80%水务市场。各种形势表明，新一轮水务竞争已经来临，这就要求我们供水企业加快产权制度改革，适应新的竞争。
　　积极推动企业“三项制度”改革，在经营机制上取得新突破。
　　企业应全面实行劳动合同制，建立健全医疗保险、社会保险等制度，并改革用工制度，企业职工中不再有全民固定工、集体工、合同工等身份界限。根据生产经营需要依法自主决定招聘职工，除国家另有规定外，任何部门、单位或个人不得强制企业接受人员。科学设置工作岗位，测定岗位工作量，确定用工人数，实行定岗定员，多渠道安置富余人员。
　　要推行职工竞争上岗制度，凡具备竞争条件的岗位都应实行竞争上岗。对不胜任工作的人员及未竞争到岗位的人员，企业应对其转岗或培训。应建立和完善职工培训制度，按规定开展职工技能鉴定。不服从转岗分配或经培训仍不能胜任工作的职工，企业可依法与其解除劳动关系，形成职工能进能出的机制。要改革人事制度，按精干、高效原则定岗、定员，减少职能部门和管理层次。企业内各级管理人员必须实行公开竞聘、择优聘用、定期考核，并实行岗位任期制，形成管理人员能上能下的机制。要改革收入分配制度，建立以以岗位为主的基本制度，岗定薪、岗变薪变、效变酬变。岗位工资由基础工资、岗位工资、工龄工资、特贴工资四部分组成。岗位工资标准应与企业经济效益挂钩，工资收入与企业效益和职工实际贡献挂钩，企业员工工资总的增长要低于劳动生产率和企业利润的增长，形成收入能增能减的机制。应坚持按劳分配和按生产要素分配的相结合的原则，鼓励职工采取投资入股的方式参与分配。对经营者在股份制改造时可采用“经营者持大股”的原则，实行管理层收购（MBO）。在规模较大、管理规范的地、州、市供水企业，可推广经营者年薪制，也可试行期权、期股等多种激励形式，同时应加强对其严格考核监督。

　　积极稳妥　谋求对外开放新局面

　　在供水行业引入市场竞争机制，就要全面、大胆地开放供水市场，谋求供水行业开放的新局面。
　　2002年11月，国家经贸委、财政部、国家工商总局、国家外汇管理局联合发布了《利用外资改组国有企业暂行规定》、《关于向外商转让上市公司国有股和法人股有关问题的通知》两个重要文件。根据文件精神和国家计委公布的《外商投资产业指导目录》，自来水厂、管网（大中型城市保持51%控制权）均属于鼓励或允许外资投资项目，这标志着自来水市场已基本全面开放。为拓宽供水建设融资渠道，推进供水企业产权制度改革，加速引进国内外先进的管理、技术、设备，供水企业应积极主动地将水厂建设、管网建设纳入招商引资项目，引入外资，改组国有供水企业。
　　在引入外资方面，要注意两个问题。一是要贯彻2002年9月10日《国务院办公厅关于妥善处理现有保证外方投资固定回报项目有关问题的通知》，杜绝在供水建设经营上采用固定回报或变相固定回报等合作形式，要严格按照公平竞争、利益共享、风险共担的市场经济原则开展招商引资，实现有序的开放。
　　另一个问题是要拓宽“外资”定义，对外国资本、国内社会法人资本、个人资本同等对待，不存偏见，不设约束。
　　供水行业开放的另一个领域是供水的管道施工、制水药剂、水表、管材等经营市场。积极引导国有资产从这些竞争性领域有序退出，禁止城市供水企业利用其行业地位和特点垄断这些市场，更要防止供水企业将主营业务利润转移至辅业，提高供水成本。开放这一市场的重点是供水工程建设市场，各地政府应运用建筑施工招投标办法予以规范。
　　在开放这一市场，进行主辅分离时，要按2002年11月18日国家经贸委、财政部、劳动和社会保障部、中华全国总工会等八部委颁布的《关于国有大中型企业主辅分离辅业改制分流安置富余人员的实施办法》，利用非主业资产、闲置资产等三类资产置换职工身份，改制创办面向市场、独立核算、自负盈亏的法人经济实体，在资产处置、土地转让、债权债务处理、劳动关系上予以突破，全面实现“两个置换”，实现主辅分离，改制分流。

　　大胆创新谋求经营管理新举措

　　大力推动技术创新工作
　　供水企业应充分利用现代供水技术成果，积极推广新材料、新设备、新工艺，降低药耗、能耗、漏耗。可依托中心城市大型水司和相关大专院校，建立区域性供水技术研究中心，加大供水技术的研究和推广工作力度。供水企业应适应“信息化”趋势，加快供水企业信息化改造步伐，力争用信息化改造推动传统供水生产的升级换代。应逐步在大中型供水企业内部建立创新激励机制、风险投资机制和人力资本开发机制，推行创建“学习性组织”企业管理模式，通过企业流程再造实现企业结构扁平化，加大人才的引进培养和开发力度。
　　建立和完善水价调控管理机制
　　根据《供水价格管理办法》、国家计委、财政部等五部委《关于进一步推进城市供水价格改革工作的通知》精神，政府相关管理部门根据城市供水企业提出的水价调整申请，认真核实供水企业提供的调价数据，确定合适的调价幅度，提出调价方案，并做好调价的组织工作。水价调整方案要充分吸收社会各界的意见，并认真落实听证会制度。水价调整要为供水企业全面导入市场经济奠定基础，水价调整可以一次到位，也可分步到位，但各地方政府不应以其它理由来缓调或不调整水价。应依法取消搭车在水价上的各种收费，切实减轻用户负担。对调价后的资金用途，应有明确详细规划，加强审计监督。
　　推动“依法管水”工作
　　自来水是商品，城市供水企业应与用户签定《供用水合同》，同时加大水商品和水资源的宣传，加大不当用水的整治力度。对拖欠水费的用户，城市供水企业应依据建设部和省政府城市供水条例》和有关法律法规，加以催缴、追缴。政府要积极支持供水企业按《供用水合同》追缴水费的工作，不得将免缴、缓缴水费作为优惠政策使用，更不能借“维护社会稳定”名义随意干涉供水企业的水费收缴工作。城市供水企业按有关规定，应加快“一户一表，抄收到户”工作进程。在现阶段，对新建或改建的住宅给水工程，必须达到装表到户、水表出户、计量用水的给水要求。给水工程竣工后，由城市供水行政主管部门组织验收，未经验收或验收不合格的，供水企业有权拒绝供水。对于“一户一表”改造的费用，应采取用户、供水企业、政府合理分担的方式解决，并将其纳入水价调整考虑因素。
　　加强管理降低产销差率
　　产销差率是关系供水企业效益最关键的一项指标。目前，供水企业的产销差率普遍偏高。湖南省加权平均产销差若降低一个百分点，将产生800余万元直接经济效益。因此产销差管理有必要作为供水企业的专项管理工作来抓。降低产销差是一项系统工程，一是要提高出厂流量的计量准确性，要用仪表对比和容积标定两种方法对出厂流量计进行标定。
　　二是各种水量数据要实现标准化统计，对供水企业自用水、消防、绿化、环卫等用水均应装表计量。三要按国家规定，对服务超过50年的城市供水管进行更新改造，采用钢管、球墨铸铁管等新型管材，淘汰水泥管等不符合规定的管材。四要提高管道维修及时率，实行“供水110"社会联动，并采取有效措施鼓励市民主动报漏找漏。五要引进先进仪器设备，对全部供水管网进行查漏。六要加强营业结算水表的管理，坚决杜绝新的不合格水表进入管网，同时要定期开展水表普查和计量检定工作，改善水表环境，提高抄表准确率。七要加大供水稽查和执法力度，供水企业应主动配合供水行政主管部门成立供水执法队伍，严厉打击偷盗水等损害国家利益的行为。
　　应积极制定相关政策推进城市供水企业改革改制
　　应根据实际，按《城市供水条例》制定更具操作性的地方供水管理条例，维护供用水双方权益。政府应当实行供水特许经营制度，积极推行市场准入制度。进入国内供水市场投资或管理的外资企业，跨省竞争进入水市场的国内供水企业应按规定向建设部门办理申请登记手续。在一定区域范围内供水市场跨地区竞争投资或管理的供水企业，应由建设行政主管部门对其资格、业绩、实力、信誉等情况审查，防止各种资本在供水市场的无序竞争，影响城市供水安全。由于出让、出售城市供水设施产权，使国有资产丧失控股或相对控股地位的，应由当地人民政府提出方案，报省级人民政府批准，未经省人民政府批准的，不得出让和出售。

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本文第一作者为长沙水司经理兼党委书记，第二作者为长沙水司办公室副主任。