中国的城市基础设施建设和开发性金融

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　高　坚
　　
　　城市化是综合国力和国际竞争力的集中体现，也是人类文明进步的标志。综观各国发展的历史，城市化是经济社会发展的必然规律。在现代社会，城市成为经济与社会发展的中心。经济越发达，城市化程度越高，城乡差别也越小。进入21世纪，经济全球化趋势加速发展，城市的地位越来越重要。一些国际大都市，既是全球金融中心、贸易中心，也是信息与科技文化的中心。培育和提高城市竞争力，已经成为各国政府的一项重要使命。中国城市化发展，是中国经济社会发展的重要拉动力量，对世界经济发展也有重要意义。
　　中国经济社会发展中的深层次矛盾要得到根本解决，很大程度都将聚焦于城市化进程。目前，中国经济已经走上了主要依靠内需拉动的增长轨道，将继续保持持续快速增长。亚洲金融危机以来，GDP增长速度连续5年保持7%-8%，去年达9.1%。我认为，这个高速扩容的趋势至少要维持10年以上，甚至15至20年也是可能的，体现了经济社会发展的客观要求。城市化是消费拉动和投资拉动最重要、最持久的动力，是经济社会发展的火车头。工业化必然伴随着城市化，并带来生产方式及消费方式社会化的变革。而基础设施是投资拉动和消费拉动，以及教育和重大科技等社会进步的共同平台，特别是农村消费的增长是建立在向城市化过渡的基础上。
　　长期以来，中国工业化使得农村与城市分离，割裂了城市化、社会现代化与工业化的有机联系，城市化严重滞后于工业化。到去年底，中国城市化水平仅40%左右，不仅低于发达国家70%以上的水平，与同等经济发展水平国家比要低约10个百分点，与同等工业化水平国家比要低约20个百分点。离2020年实现全面建设小康社会目标，还有很长的一段路要走。目前，中国经济社会发展许多领域广泛存在的需求没有得到释放，包括农民收入增长乏力、就业压力加大，以及中小民企、县域经济等存在需求约束，都是由于城市化滞后于工业化引起的。国际经验表明，没有哪个国家能够拖着扭曲?quot;城乡二元结构"跨进现代化的门槛。中国要实现全面建设小康社会的目标，城市化加速发展是必然趋势和重要特点，必须统筹城乡发展，打破和消除城乡二元结构，转移农村富余劳动力。
在推进城市化进程中，要树立和落实科学的发展观，把金融和经济社会的可持续发展结合起来，体现到城市基础设施融资上。中国是一个发展中经济、发展中体制、发展中市场。树立和落实科学发展观，对于中国建设完善的社会主义市场经济体制，实现全面建设小康社会，进而实现现代化的宏伟目标，具有重大而深远的意义。科学发展观的内容非常丰富和广泛，是我们党对社会主义市场经济条件下经济社会发展规律达到一个新的认识高度，是对社会主义现代化建设规律的最新理论概括，是我们党执政理念的一次飞跃。坚持科学的发展观，其根本着眼点，就是要用新的发展思路实现更快更好的发展。体现在金融上，就是要把金融发展和科学发展观相结合，立足于科学发展观来认识金融，积极发挥金融的作用。体现到城市化上，就是城市经济社会的发展不再以GDP为唯一目标，遵循现代市场经济、社会、科技，以及城市化发展的规律和趋势要求，根据中国实际情况选择自己的城市化道路。加快城市化进程，必须解决两方面的突出问题：
　　首先，要通过规划先行，解决城市化的加快与有限的资源供给约束的矛盾，实现环境和资源可持续发展。一是城市发展要同未来的经济社会发展要求相适应。城市基础设施，包括道路、供水、供热、供气、轨道交通、机场等，是城市发展和正常运转的基本条件。城市基础设施建设，具有社会性、公益性的特点，资金投入量大，建设周期长，必须超前规划。目前各地的规划水平比较落后，缺少以比较优势和核心竞争力为中心的城市规划、产业规划和区域规划。在城市规划中，只注重单个项目，对城市整体的规划考虑不足，传统的"摊大饼"式的发展模式比较普遍。城市规划重要的是体现功能、质量和竞争力，要避免一些国际大都市发展中"摩天大楼"化、低绿化率等"城市病"的出现。这就要求对城市的功能给予恰当的定位，城市基础设施规划要做到百年不变，具体建设可以分步实施。
　　二是要使城市建设与现有资源供给相适应。决定城市发展和城市规模的因素很多，最根本的因素是资源，包括自然资源和社会资源，如水资源、土地资源等等。城市经济具有明显的规模经济特征，要走出越大越好的误区。当城市发展到一定程度，规模净收益就会因为外部成本扩大而下降。目前违反市场规律的现象普遍存在，城市建设片面追求楼层高、规模大，贪大求洋、甚至违规占用耕地、违规拆迁，侵犯农民利益，这个问题已经引起中央和一些地方领导的重视。必须从各地实际出发，坚持走大中小城市和小城镇协调发展的有中国特色的城市化道路。防止资源浪费和低水平重复建设，把有限的资金和资源用到点子上。
　　其次，要解决日益增长的城市化发展的融资需求和落后的融资体制之间的矛盾。中国全面建设小康社会面临的一个重要矛盾，就是日新月异的经济社会发展需要同落后的融资体制的矛盾。这是社会主义初级阶段基本矛盾的重要方面，是基本矛盾在金融和市场体制领域的突出表现。经济发展需求和金融发展相脱节，是各国经济社会发展中的常态。这在发展中国家表现尤为突出。同亚洲各国一样，中国金融体系主要以信贷融资为主，依靠机构拉动，财政融资和证券融资规模小，离市场化的融资体制还差得很远，体制瓶颈十分突出，未能很好发挥三种融资协调合力的高效率。这个矛盾，在城市基础设施融资上表现突出：
一是财政融资支撑不力，尤其地方财政信用尚须构建。在高度集中的计划经济时期，中国城市基础设施建设主要靠财政的单一方式，由政府直接组织投资和建设，在当时条件下起到了不可低估的作用，但城市公共设施建设普遍存在"欠帐"。改革开放以来，中国财政收入占国民收入的比重不断下降。尽管近几年财政资金用于城市基础设施建设的绝对额有所增长，但比重仍在下降。这主要是许多地方财政只是"吃饭财政"，拿不出更多的财政资金进行城市公共设施建设。
二是商业性信贷融资大量进入，客观存在潜在风险。由于目前城市建设从规划到融资体制、风险控制，以至于整体信用平台都很落后，需要大力构造、建设，以简单的商业性信贷的融资方式大量进入，不利于这个领域的风险管理和控制。而且，信贷融资的责任链条和追索期限都很长，少数人决定大额资源分配，用短期资金发放长期贷款的问题普遍存在，把风险推迟到将来，使风险积累起来，搞不好会集中爆发。这个信贷融资，尤其是商业性信贷天生的弱点，各国都没有解决好。从国际上看，主要依靠信贷融资支持城市基础设施融资，也大多是不成功的。中国以国有商业银行为主体的商业银行还没有发展成为健全有效的市场主体，大量以短期储蓄资金承担城市基础设施项目长期贷款，隐藏着严重的流动性风险，还存在低水平、盲目重复建设的现象。
三是证券融资的作用还极为有限。近几十年，在欧美发达国家城市基础设施建设及其融资的成功，很大程度上是依赖于发达的市政债券市场。而中国资本市场不发达，证券融资仍处于起步阶段，目前股票和企业债券融资占当年城建项目总投资的比重不到1%。资本市场只在微观层次解决了一些从事城市基础设施建设的企业的存量盘活问题，对增量部分和重大项目建设，资本市场涉足不多。
　　解决这个矛盾，必须立足中国国情，借鉴国际经验，把政府的作用和市场的作用结合起来，发挥财政、信贷、证券三种融资协调配合的高效率。在中国这样一个发展中国家，城市发展及其融资体制建设必然要经过一个整体建设的过程，不可能照搬其他国家的现成模式，也不能走西方国家几百年自然演变和发展的道路，必须在市场经济的方向中找到过河的"船"和"桥"。一要发挥财政融资的支持作用。中国财政融资在城市基础设施融资中的比重虽然有限，却是必不可少的组成部分，关键在于增强地方财政的实力，构建财政信用。二要夯实信贷融资的基础。利用政府信用的高能量培育微观和基础制度建设，培育信用体系，以此作为支持信贷融资的信用平台。三要积极为市政融资走向资本市场创造条件。证券融资代表着城市基础设施融资的发展方向，公众广泛直接参与，市场监督最严，要求最高，效率也最高。从国际经验看，发达国家为满足高速发展时期的巨额城建资金需求，通过发行市政债券融入外部资金，都是建立在法定的债务负担水平之上的。必须通过增强地方政府财政信用，建设市政债券融资的基础。
　　

　　开发银行作为政府的开发性金融机构，几年来积极支持中国城市化的发展，在城市基础设施融资领域进行了重要而有益的实践。开发性金融作为一种重要金融形式，承担着制度建设的先行者、开拓者和先锋的作用。针对目前信用缺损的国情，开发银行以国家信用为基础，用建设市场的办法实现政府的发展目标，把政府和企业客户纳入风险控制的框架，帮助提升信用等级，打通融资渠道，弥补制度落后、体制缺损和市场失灵，支持经济发展、融资体制，以及相关金融市场建设。几年来，在城市基础设施领域，开行发挥了主力银行作用。截至2003年底，开行已经与全国30个省、市、自治区进行了合作，城市基础设施项目涉及到城市道路、轨道交通、污水治理、自来水、供气等多个方面，贷款余额1669亿元，目前按五级分类的不良贷款率为1.34%，实现项目建设和体制建设双成功，有力地加快了城市建设步伐，提升了城市的价值，从总体上提升了地方财政能力。过去，基础设施领域被认为是道德风险最严重、企业借钱不还、传统计划经济最核心的领域，不可攻克和克服。但开行通过融资以建设市场的方法，推动地方建设信用，建设投融资体制，整合各种资源，用信用质量促进信贷质量，以信贷质量落实信用建设，不仅有效保障了开发银行的资产安全，也有力地促进了社会信用体系的建设和完善，使城市基础设施建设能够获得持续的、大规模的资金支持，实现良性循环，成为中国经济增长的一个亮点。
　　开行的主要做法：
　　一是立足信用建设，培育信用体系，全面控制风险，夯实信贷融资的基础。在地方财政能力可承受的范围内，开行发挥资金量大、期限长的优势，把地方政府多年才能办到的事一次性办到。在此过程中，把地方政府用于城市建设资金纳入风险控制的框架。积极帮助地方政府构建信用结构，推动各地金融安全区建设。
　　二是发挥开行融资优势，推进制度建设。依靠项目自身的收益和政府协调，围绕项目构建完整?quot;借、用、还"机制，这在一些大项目融资中取得了积极成效。与财政融资不同，开行融资把国家信用的高能量用于制度建设，促进借款人完善治理结构，有效控制信用风险。
　　三是发挥政府的组织优势转化为信用优势。与各地政府合作，共建开发性金融合作机制，把开发性金融的融资优势与政府信用、政府组织协调优势结合起来，建立"政府入口、开行孵化，市场出口"的融资机制，促进治理结构、法人、现金流和信用建设等四大建设。
　　四是建设市场化的融资平台。开行把政府信用资源、企业信用资源和项目信用能力结合起来，使得地方分散的信用、分散的资源得到整合和利用，将分散的多个建设项目，通?quot;打捆"贷款的方式得以实现，提升了整体的信用和风险控制能力。这种方式是世行模式的中国化，是开行在城市基础设施融资领域的一种创新，发挥了在中国国情下与市政债券类似的功能。各级政府对我们的这一做法普遍欢迎。
　　实践证明，只要我们善于把先进的金融原理与中国国情相结合，将社会主义的优越性、政府的组织优势，转化为市场建设、信用建设的优势，同时借鉴国内外的成功经验，就能够取得物质建设和体制建设的双成功。过去我们讲，社会主义国家的优越性能够集中力量办大事，只体现在财政领域集中财力建设若干国家重点建设项目。实际上，在开发性金融领域里也相当程度地运用和体现了这个基本原理，是以建设市场的方法，把融资优势和政府组织协调优势结合起来，实现项目建设和体制建设双成功的目标，高效率地促进经济社会发展，缓解日新月异的经济社会发展和落后的融资体制之间的矛盾。开行的这些经验，也完全可以复制到商业性金融领域。
　　适应中国全面建设小康社会的新形势，开行下一步将在城市化进程中继续发挥开发性金融的先锋作用。作为政府的开发性金融机构，以制度建设为中心，消除重要的物质瓶颈和制度瓶颈，落实科学发展观，体现五个统筹的要求，把开行办成以政府信用建设市场的银行、以市场方法解决政府热点的银行、能够提升国家竞争力的银行。在此过程中，促进加快城市化发展是我们主要的任务。
　　一是发挥政府与市场的桥梁作用，以融资支持城市化发展，打通融资的制度瓶颈。开发银行金融债券是政府机构债券。在现阶段地方政府还没有建立起规范的信用体系和有效的风险防范机制，不具备发债所必需的信用能力、信用条件和相关政策时，以开发银行金融债券融资作为基础和工具，推进制度建设，培育地方财政信用，从而为未来发行市政债券创造必要的条件。将来在一些地方市政建设融资走向债券市场后，作为政府机构债券的开行融资，与市政债券融资一道相互支持和配合，仍将是城市基础设施建设的重要力量。中国幅员辽阔，各地经济社会发展不平衡，支持城市化和市政建设融资，将是开发性金融的长期任务。与此同时，我们还将通过制度建设和信用建设，在就业、创业、教育、公共卫生?quot;三农"、县域经济、环境治理等商业银行普遍退出或难以进入的领域，加强与各地合作，弥补这些领域的融资空白。
　　二是发挥规划先行的作用，以体现和落实科学发展观。开行将按照统筹发展的原则，发挥专家银行的优势，前瞻性地与各地政府开展规划合作。规划主要包括城市、产业和区域规划，还包括制度、融资等方面的基本框架和设想。在城市规划中，要聘请国内外专家和机构共同研究，基本确定城市的基础设施、基本的功能和人口的承受能力，发挥城市的产业比较优势、区域优势，整合核心竞争力。开行可以提供类似世行、亚行的技援贷款，推动各地规划先行，分步实施。同时，希望联合有实力、有影响的中外机构、专家提供技术支持，实现中外结合、上下结合，以国外先进水平推动国内的规划工作，实现与时俱进，与国际接轨。我们希望通过5-10年的时间，经过3-5轮的修订，使一大批城市的规划都能成为百年大计，达到世界先进水平。此外，结合资源枯竭城市转型等问题，也将专项研究，专项推动。
（作者单位：国家开发银行副行长）