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王强:从阿大葱油饼看公共服务的顶层制度设计

时间:2016-11-30 09:16

来源:中国水网

作者:王强

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第四类就是另一个极端,既排他又竞争,在经济学上被称为私人产品。也就是说,这类产品不仅价格贵,而且就算用户有支付能力,但是也有可能买不到,说不定还需要排队,并且往往是卖完了就没有了。例如兰寇香水,LV包包等,具有小众化、定制化、高端化和品牌化的特征。在公共服务领域,也有不少的服务具有私人产品的特征,最典型的就是私人贵族学校,如英国的伊顿公学;还有高端豪宅区的直饮水服务等。这些都不需要政府干预,用户自行就能与服务商协调。这也是公共服务发展的高级阶段。

(三)

回过头来再看阿大和他的葱油饼。用上述的公共服务矩阵来思考阿大葱油饼案子也是非常有意思。严格来讲,阿大葱油饼应该归于私人产品的范畴,因为既要花费又要排队,并且要很费力地排队。但是葱油饼顶多5块钱一个,人人卖得起,也是广大老百姓生活需要的东西,所以姑且笼统算作公共服务。用阿大葱油饼来探讨公共服务的顶层制度设计,可以使讨论更加有趣、生动、形象。那么姑且算作公共产品的阿大葱油饼到底能给于我们什么启示呢?

第一,在公共产品的供给上,政府不能包打天下。虽然最基本的公共产品是需要政府提供,并且不能寄希望于PPP,但是除此以外,政府在决策时确实需要多思量,否则吃力不讨好,因为公共产品的供给还是分层次分对象的。上海市政府在早年推出的东方早点就是这个案例,用力过猛,但不仅不能满足量的要求,品种和口味也有限。每个人的胃是不同的,不能千篇一律,所以阿大们才有了机会。

第二,公共产品的供给确实存在分类现象。“二法并一法”确实是美好的愿望,但是公共服务矩阵将分类已经表露无遗。这正如重庆火锅,确实是在一个大锅里,但是白汤和红汤锅不能混着吃,否则里外都不是个味儿。在公共池塘类的产品里,由政府财政提供,向企业支付和购买,公众免费享用但确实需要排队。所以政府也不要老想着为群众提供无偿的服务,免费的结果就是要排队。可以用PPP模式,但不能为主,在中国发展的语境下,城投模式确实比PPP有效、简便和灵活。关键是城投公司要完善,而不是彻底消除,不能水脏了把孩子也倒掉了。否则,不久的将来,万一PPP模式有瑕疵,政府发债又不那么顺利,政府拿什么去挽救一个为人民服务的心?

在俱乐部公共产品里,用户付费是关建。政府的重点是改革公共服务的行业体制、是建立制度,这个制度就是特许经营,政府的作用就是授权、调节和管制(Regulation),不能用PPP取代特许经营,不能一只手缩进去,另一只手又伸出来,更不能一个人的手缩进去,更多人的手伸出来。企业服务好,用户愿意“使用者付费”,政府不能用补贴做代替用户付费,更不能用补贴作为另一只手的指挥棒,另一只手也不能破坏长期行之有效的行业规则,这就是李克强总理反复提倡的“简政放权”。所以,建立和完善特许经营制度是重中之重。

前几天守清教授在一个帖子里讲到老外把PPP和特许经营当做一回事,我们非要把它们分开,弄得外国人看不懂。确实,在国外两者在表面上确实是一回事,个中原因是国外,特别是欧美,城市规模固定,基础设施完善,只是零星修补,服务边界不会大幅变化。但是在中国完全不是这样,服务边界一直在变,这就需要有强大的特许经营者和长期灵活与可调节的特性经营制度。PPP的核心是边界固定,所以PPP与特许经营不同,只能作为城投模式的补充而不是取而代之。

第三、公共服务要发展,需要市场机制和社会资本参与,并且所有权与运营权分离。阿大的案子的演变非常好地诠释了市场和商业资本的力量。社会叫好的公共服务遇到发展的瓶颈,确实需要社会资本。阿大案子里的社会资本就是风投“饿了吗”。所以,我们现在所讲的广义的PPP,只是表达了社会资本参与、助力公共服务这件事,而狭义的PPP/PFI/PF2/BOT/TOT、政府采购、特许经营仅仅指公共服务提供和消费的方式和路径。

阿大葱油饼借助社会资本这件事再细剥下去会更有意思。社会资本承担阿大店面的租金,但是有了好的商业模式,不需要从阿大葱油饼处分红,照样能够赚大钱。所以,商业模式设计对公共服务而言至关重要。阿大只要专心致志把葱油饼做好,把专业运营服务做好,只要每天卖300只5元钱一只饼足矣!据说,阿大也曾经对吃客表露过,他本人的一大乐趣就是宁愿每天看着这么多人排队,也不愿意扩大产能,他就喜欢看到别人买不到葱油饼而着急的样子。反过来,如果没有阿大,“饿了吗”什么也赚不到。所以,专业的运营是公共服务的核心,社会资本只是辅助。社会资本可以换,“饿了吗”离开了可以找阿里巴巴或大众点评代替,但是阿大离开了,老百姓就会不满意。所以,好的专业运营服务不能随意更换,更不能用所谓的市场公平竞争招标来简单替换之,要慎之又慎。这也是上海至今没有大幅度地开展PPP的重要原因。由于需要排队,阿大的葱油饼归于公共池塘类,但是如果哪一天阿大老板认为需要扩大规模,招兵买马,成立“阿大葱油饼有限公司”或开分店了,老百姓只要付钱不需要排队都能吃到,那么阿大葱油饼就是俱乐部产品,那更加需要社会资本助力,那时候不仅仅是 “饿了吗”,其他资本也会参与。如果阿大想玩点小情调,弄起“阿大葱油饼料理”,葱油饼里掺入日本和牛肉,把大饼卖到50-100元,也未尝不可,那就是私人奢侈品。 无论如何,老百姓或吃货们只认阿大,不认识什么社会资本。对老百姓而言,公共服务中专业运营者品牌的作用比资本更加重要。所以,看看我国近两年出台的PPP的各类文件,好像重点只是在引进社会资本,重点只是关注于设施建设,对公共设施后期的运营服务的规定不多。这就相当于只是找了包工头把阿大的店面装修了,把炉子弄好了,但是阿大还没有找到,更没有考虑如何烘制出卓越的葱油饼。培养一个社会资本很容易,造一个炉子也很容易,培养一个阿大,要三十年!所以,政府要在公共服务领域着力培养更多的有真水平的阿大,鼓励他们走向更大的市场,而不是本末倒置,让南郭先生盛行。

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编辑:赵凡

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