薛涛演讲实录： PPP万余大数据揭秘PFI影响下水务市场大变局

时间：2017-04-10 09:35

来源：中国水网

作者：郭慧、安志霞、张晓娟

每次论坛报告，我都会尝试用一句名言作开场白和总结，但至今最贴切的，是前年固废论坛的“这是一个最好的年代，也是一个最坏的年代”(点击→薛涛: 最好还是最坏的时代-数说固废产业趋势)，一直都和我们环保产业所处的这个时代保持贴切，相信明年或者后年也还是一样。而回忆前年的水业战略论坛我的发言(点击→薛涛：预算新政下政企界面与环境产业价值链的迁徙路线图)，是我加入E20后的第一次重要场合的演讲，在其中从几十年来的央地关系和财税体系变革轨迹分析了PPP2.0即将带来的巨大影响，并预告了水环境大市场的到来，预告了环境综合服务的到来，也预告“野蛮人”的到来。两年后“野蛮人”真的来了吗?如今大家已都有深刻的体会。

E20环境平台高级合伙人、E20研究院执行院长薛涛

一、To be or not to be? 可用性付费是否该捆绑运营绩效?

配合本次论坛的主题设计，我曾就一年来水务行业的观察提出了八大问题，我相信这些问题也萦绕在在座每位关心环保行业未来发展的各位的心中。PPP分类中的c类项目(后文会有详细介绍)，简单来说，大量的黑臭水体、海绵城市甚至包括景观项目等动辄10亿至30亿以上、通过可用性付费作为长期回报模式的PPP项目的出现，带来了整个市场的冲击和颠覆。

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我们可以从以上八个问题当中，看到目前行业最关心的热点。而业内最大的争议点在于，这类项目能否实现上午王天义主任演讲中提到的——PPP的最根本目的(点击→王天义：建议国家层面直接操作一些大型PPP项目)：公共服务绩效的提高(不是工程建设效率的提高，更不是融资目的实现)能否带来长期运营绩效的提升?我认为这是PPP的核心，也是环保行业健康成长的核心。如果没有稳定的运营需求和由此应该背负的绩效压力，则必然是一个工程化的短期逐利市场，以此为基所构筑的产业是没有稳定可预期的明天的。这样的产业格局演化趋势将有害于E20环境平台生存的土壤，而E20的十大影响力评选也一直是为了表彰凸现以运营绩效为提升的优秀企业而存在。

总的来说我们认为，恰恰是c类项目所依赖的“可用性付费”这种PPP2.0下的支付规则和由此建构的商业模式，带来了工程型(或者叫建筑类)企业对这个行业的冲击。这背后的原因和带来的争议则是这种商业模式的BT内核，存在诱导BT见长的企业通过工程利润提前套现的可能性，也使“重建设轻运营”这个公建公营时代被诟病的问题，在PPP1.0的特许经营时代鲜有人谈起，在2.0时代却易装而来。

而这样的可能性就带来了一个争议：可用性付费到底应不应该捆绑运营绩效?

去年大部分c类PFI项目的可用性付费，也就是整个的建设投资十几年的还款仅仅捆绑建设绩效，也就是说，项目竣工验收完毕，PPP社会资本方可以通过十到十五年时间，根据协议约定理论上可以安全稳定地拿回垫资的工程建设款(尤其是通过联合体将运营转嫁其他企业的话，运营绩效与建设更是完全割裂)。这种商业模式确实带来了普遍的争议，因为脱离运营绩效的考核，它确实像BT的拉长版(而市政道路、广场景观这类运营维护要求很低的项目则更像)。

近期，在国家发改委的全国PPP典型项目评审中，评委会统一决定将没有捆绑运营绩效的项目基本排除在外，突出了对运营绩效能否提升的高度重视。而最近跟财政部的反复交流中他们也在考虑和讨论是否需要再发一个文件将运营绩效强制捆绑可用性付费。可见这类争议有关部委已经高度重视。

但是在跟企业家交流中也听到了另一种焦虑的声音，即如果用运营性绩效捆绑了可用性付费，由于地方政府普遍欠缺契约精神，同时PPP相关制度建设尚不完善，在后续长达十年甚至更长时间里，在特许经营时代本就有强烈延期支付倾向的地方政府，就更会有各种理由对社会资本方扣款，而且比例会相当高，这就影响社会资本的投资安全，也大大影响落地率。(此处更还未考虑黑臭水体治理系统复杂、界面不清、责任归属难以明确的客观因素，导致绩效处罚落在社会资本未必公允。)所以捆绑或不捆绑，至少我个人在认识上陷入两难。

二、坐而论道不如让数据说话

除此之外，八个问题的其余部分也同样重要，包括在现在的市场格局下，传统的投资运营商(E20研究院称之为A方阵)是否能够保持在PPP1.0时代或是特许经营时代已经积累的优势。在过去的一年中，在PPP方面我们大多是坐而论道，而今天，E20研究院以及数据中心，希望通过两个月对一万多个项目的数据整理，给大家揭示上述问题更深入的内核。(也许还不能终局的回答上述的问题，但至少可以由此看到市场格局的演进和启发有益的思考。)

PPP除了给我们带来各种争议之外，也确实带来了至少一个好处，即从来没有广大地方政府的经济建设活动可以像今天这样清楚的在各种数据库中查到，无论是垫资或是贷款建设的项目信息，以及各地政府资金的使用流向。所以PPP对于促进政府在经济行为上的数据公开、信息公开起到巨大的推动作用，在这个角度PPP有着极其正面的意义。