以PPP模式推动政府融资平台公司改革研究

三、平台公司发展历程及存在的问题

(一)平台公司发展历程

改革开放后，东部沿海城市在经济快速发展的带动下城市规模逐渐扩大，新开发地区建设任务增多。在此背景下，东部沿海地区成立了一批基础设施建设公司，主要职能为承担建设任务。90年代后期，随着分税制改革，地方政府财力下降，但此时城市建设需求却迅速增长。最早上海市探索由城投公司融资，财政给予担保，以此筹集资金用于项目建设。此举获得成功，有力的推动了上海城市建设。受此启发，全国各地成立了大量平台公司，其职能也由单纯承担建设任务变为建设、融资、投资并举。

总体看来，在地方政府缺乏规范的融资渠道，基础设施建设资金不足的情况下，通过平台公司把银行资金优势、政府信用优势和市场力量结合起来，支持薄弱环节发展，对促进地方经济发展、特别是加强基础设施建设方面发挥了积极作用。

2008年后，为应对国际金融危机冲击、保持经济平稳较快发展，国家提出四万亿投资计划，在此带动下各地又集中成立了一批平台公司。大量平台公司大规模、高成本的融资行为使债务规模迅速扩大，由于大部分是以地方政府财政为担保，由此形成隐性政府债务负担。

随着2013年后还款期的集中到来，地方政府债务规模过大问题引起中央关注，由国务院印发了国发19号文，要求清理平台公司债务。2014年进一步印发《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》(国发[2014]43号)，要求地方政府加强债务管理，明确政府和企业的责任，政府债务不得通过企业举借，企业债务不得推给政府偿还，切实做到谁借谁还、风险自担。自此，平台公司的发展进入新阶段，以规范举债行为、防控债务风险、转型改革为主要特征。

(二)平台公司出现的问题

经过多年的发展，平台公司逐渐暴露出一些可能形成系统性风险的隐患：

1、债务规模过大

平台公司融资普遍缺乏有效监督，容易造成债务规模失控。其建设的项目绝大多数是基础设施项目，投资规模大，且难以产生现金流入，存量债务偿还只能靠借新还旧。由此造成债务规模越滚越大。

2、融资成本高

城市基础设施建设资金需求巨大。部分平台公司因资信等级低，难以获得低息资金。为尽快完成融资需求，部分平台公司举借了部分高息债务，如信托、保险资金。

3、项目实施效率低

基础设施建设较多采用指派的方式将任务指定给一家平台公司承担。该平台公司以财政支付为担保进行融资，招标选择设计、施工单位进行建设，项目建成后移交给相应事业单位运营。整个过程中缺少必要的选择、竞争过程，仅有的设计、施工招标也出现了一些不规范的做法，由此导致成本高、效率低。

4、权力寻租问题时有发生

十八大后处置的权力寻租案例中，多与工程相关联。在各地城投公司中也出现了一些关联交易现象。

四、以PPP模式推动平台公司改革的可行性

(一)政策依据

1、《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》

推动国有企业完善现代企业制度。国有企业总体上已经同市场经济相融合，必须适应市场化、国际化新形势，以规范经营决策、资产保值增值、公平参与竞争、提高企业效率、增强企业活力、承担社会责任为重点，进一步深化国有企业改革。国有资本继续控股经营的自然垄断行业，实行以政企分开、政资分开、特许经营、政府监管为主要内容的改革，推进公共资源配置市场化。消除各种隐性壁垒，制定非公有制企业进入特许经营领域具体办法。鼓励非公有制企业参与国有企业改革。

2、《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》(国发[2014]43号)

加强政府或有债务监管。剥离融资平台公司政府融资职能，融资平台公司不得新增政府债务。推广使用政府与社会资本合作模式。鼓励社会资本通过特许经营等方式，参与城市基础设施等有一定收益的公益性事业投资和运营。

3、《关于政府和社会资本合作示范项目实施有关问题的通知》(财金[2014]112号)

各级财政部门要鼓励和引导地方融资平台公司存量项目，以TOT(转让-运营-移交)等方式转型为PPP项目，积极引入社会资本参与存量项目的改造和运营，切实有效化解地方政府融资平台债务风险。

4、《国务院办公厅转发财政部发展改革委人民银行关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》(国办发[2015]42号)

积极引进社会资本参与地方融资平台公司存量项目改造，争取通过政府和社会资本合作模式减少地方政府性债务。探索通过以奖代补等措施，引导和鼓励地方融资平台存量项目转型为政府和社会资本合作项目。积极运用TOT、ROT等方式，将融资平台公司存量公共服务项目转型为政府和社会资本合作项目，引入社会资本参与改造和运营。大力推动融资平台公司与政府脱钩，进行市场化改制，对已经建立现代企业制度、实现市场化运营的，在其承担的地方政府债务已纳入政府财政预算、得到妥善处置并明确公告今后不再承担地方政府举债融资职能的前提下，可作为社会资本参与当地政府和社会资本合作项目。

(二)平台公司的业务领域适宜PPP模式实施

平台公司主要从事城市道路、高速公路、轨道交通、污水垃圾处理、供水、供热、保障房建设等基础设施和公用事业领域项目建设、运营。

PPP模式应用于应由政府提供，但政府提供效率低下的项目。集中在基础设施和公用事业领域。

平台公司从事的业务领域与适宜采取PPP模式的领域基本上是重合的。因此，以PPP模式推动平台公司改革具有操作基础。

编辑：程彩云