薛涛：PPP难解负债冲动，公共服务价费研究迫在眉睫

财政部PPP项目库公开信息系统数据显示，PPP散落于 19类行业;其中，分类名称与环保直接相关的类别仅为生态建设和环境保护，项目数量633个，占比总项目数量约6%左右。然而，在对入库项目内容仔细核对和梳理后发现，除生态建设和环境保护类别外，市政工程、水利建设、城镇综合开发等PPP类别均散落着环保PPP项目，亦是被环保企业所参与的领域及机会。这类 “泛”环保PPP市场机会分布于13类行业，涉及4001个项目，占比高达近40%。

六、用央地事权分配来细化公共服务矩阵和价费机制

2015年10月12日，国务院颁布《中共中央国务院关于推进价格机制改革的若干意见》，要求推进水、石油、天然气、电力、交通运输等领域价格改革，放开竞争性环节价格，充分发挥市场决定价格作用，并要与财政税收、收入分配、行业管理体制等改革相协调。

文件中提到政府定价范围主要限定在重要公用事业、公益性服务、网络型自然垄断环节，其中的网络型自然垄断环节和E20研究院特约研究员王强博士所提出的网络型公共服务一脉相承。当前的PPP推进涉及到公共服务定价的领域，应该更深入的研究该文件的纲领性要求。而对于研究整个公共服务价格体系的顶层设计者，应该要高度关注文件中的如下要求：

“创新公用事业和公益性服务价格管理。清晰界定政府、企业和用户的权利义务，区分基本和非基本需求，建立健全公用事业和公益性服务财政投入与价格调整相协调机制，促进政府和社会资本合作，保证行业可持续发展，满足多元化需求。全面实行居民用水用电用气阶梯价格制度，推行供热按用热量计价收费制度，并根据实际情况进一步完善。”

正如前文所述，央地财权事权错配是近年来突出的一个现象，公共服务价费机制调整与之也相关联。然而，调整地方财权和事权的分配是一个相当复杂的系统工程，尤其在我国改革三十多年来各项政治经济运行活动已经空前复杂的背景情况下，某些方面甚至还会涉及本文第一章节所述的利益格局的分配博弈，目前新闻报道很少，大部分都是十八届三中全会之前对这个方向改革的呼吁和建议，而从偶尔透露在报端的些许信息来看该项改革的推进难言顺利。与PPP推进中所面临的部委协调问题非常类似，财权事权分配的目的在于公共服务体系的供给，那么离不开公共服务体系本身的其他问题，比如价费问题，比如行业统筹问题，比如产业发展引导的问题，这又是一个需要跨部门协调(发改部门及行业主管部门)的巨大工程。不像PPP那样，在这个对外界而言些许神秘的改革举措中笔者并没有近距离观察的机会。本文写到这里，笔者则尝试基于对市政供水和环境保护等领域的了解和公共服务的基本原理，对与之相关的财权事权分配和价费体系做出一点粗浅的建议。

公共服务产品，尤其是准公共产品的定义，王强博士在中国水网专栏的文章有着由浅入深的精彩论述，详情请参见：王强：从阿大葱油饼看公共服务的顶层制度设计。有兴趣的读者建议去参看。

1、公共服务矩阵与央地事权财权的分配进行结合

在以往的财权事权分配中，中央拿走了大量的财政收入，也为此承担了很多地方的公共服务设施的投资任务，原因在于一来某些公共服务设施需要全国统筹(集中力量办大事的逻辑)，二来地方政府能力和事权压力尚未到位，三来也是计划经济逐步转型前的惯性，四来在我国经济基础薄弱时依托国际主权贷款不但筹集了建设资金也进行了技术和管理能力的引进。因此，在市政环保领域，大量环境治理(比如国债长期投入的“三河三湖”治理)甚至供水基础设施都是来自中央资金的支持。但是随着新环保法包括“水十条”确立的地方环境质量是地方政府的责任的事权划分原则为代表，地方政府的事权责任压力迅速增大，而财权的分配却尚未完成。在这种历史背景下，尽量明晰事权财权的分担关系，补充地方税源和地方税收分配收入，以支撑其日益增长的事权需求，并尽早启动作为重要来源的公共服务价费机制研究就显得格外重要。值得注意的是，价费的调整、增加(对于具有负外部性的领域)甚至减少(对于具有正外部性的领域)不能仅仅是考虑增加地方收入的目的，更要兼顾考虑对社会或环境正外部性或负外部性的综合影响。根据王强博士基于“一带一路”与PPP的比对性研究，对于发展中国家，由于面临资金短缺的困境，在PPP实施中容易过于关注投融资和工程方面的要素，然而反而在提升公共服务效率上容易欲速则不达;而发达国家的PPP，正在淡化这两个要素，更加关注系统管理、运营绩效、机制建设等全社会公共福祉的综合提升。习近平总书记提出的“绿水青山也是金山银山”，也是恰恰高瞻远瞩地与之相符合。

(1)纯公共产品(非竞争性、非排他性)。纯公共产品同时具有非排他性和非竞争性，且不具备明显的“拥挤性”特征，无论增加到多少人的消费，边际成本为零，因此一方面无法建立合理的价费系统找到受益者付费模式，同时统一通过财政来支付，通过税收来分摊，也不存在明显不公平的问题。同时，在前文中所提到的国发49号文财权事权分配指导意见中我们明确看到，国防、救灾等这类纯公共产品，被49号文明确为中央事权。地方政府事权范围内也存在少量纯公共产品，比如防洪(可能与中央共有事权)、防涝(纯地方事权)、治安消防(纯地方事权)等，目前看均是通过地方财政支付，款项来源最终包括地方税收分配和土地出让金。

目前来看，目前国家发改委、财政部关于PPP的大量政策规范文件均主要针对地方政府(笔者认为PPP的主战场从43号文发端起就定位在了地方政府事权范围内)，可以可见上述中央事权范围的事宜本不是PPP主战场，何况笔者认为即便是地方政府事权的纯公共产品项目也丝毫不具备实施PPP的内在需求。

编辑：程彩云