环境产业蓝皮书：流域生态补偿2.0时代的新变革

　　导言

　　生态补偿机制在我国已实施近20年，流域生态补偿已有10年的时间。十年间，我国流域生态补偿机制的探索上取得了一定成绩，如安徽-浙江新安江流域生态补偿模式等。同时，我国仍然处于流域生态补偿的初级阶段，资金来源渠道过于单一、补偿的覆盖范围有限、补偿数额不足，缺少相关政策体系和科学的技术方法实践，欠缺通过补偿机制撬动地方绿色发展的探索。作为新安江论坛筹备理论研究与为城市绿色发展路径探索的一部分，新安江绿色发展有限公司联手E20研究院，在2017年7月8日举办主题为“两山论下的流域生态补偿机制”的环境战略沙龙，以新安江流域作为典型案例，总结经验，理顺关系，从目前我国流域生态补偿存在的现实问题出发，探讨与推动流域生态补偿2.0时代的发展方向。来自政府、企业、科研单位的20多位代表参加了本期沙龙，在多个问题上形成共识，E20研究院撰写成《环境产业蓝皮书》系列之七十——《流域生态补偿2.0时代的新变革》，以供产业各界参考。

　　流域生态补偿机制的内涵

　　流域生态补偿作为生态补偿的一个重要分支，是随着生态补偿概念的不断丰富逐渐发展起来的。生态补偿自上世纪90年代开始，该领域的学者就开始进行相关的研究。总的来看，20世纪90年代前期的文献中，生态补偿通常是生态环境损害者付出赔偿的代名词；而20世纪90年代后期，生态补偿则更多地指代针对生态环境保护、建设者设立的利益驱动机制、激励机制和协调机制。总的来说，国内学界对生态补偿的内涵有着大体一致的认识，但是由于学科背景和研究方向不同，学者们给出的生态补偿定义仍然不尽一致。

　　所谓流域生态补偿机制，是一种以保护流域生态系统功能和促进人与自然和谐为目的，依据生态系统服务价值、生态保护成本以及发展机会成本，运用财政、税费、市场等手段，调节生态保护者、受益者和破坏者经济利益关系的制度安排。这一定义采自于环境保护部环境规划院副院长兼总工程师王金南等于2006年发布的文章《关于我国生态补偿机制与政策的几点认识》。

　　结合新时代发展需求，E20研究院认为，上述所补偿的成本，包括上游为了维护如此高的生态系统服务功能而损失的发展机会，以及维护高生态服务功能所进行的生态保护投入，这里包含产业结构调整的成本。流域生态补偿即是补偿上游地区的绿色发展能力，同时也是强化下游地区绿色发展资本的共赢机制，这是上游与下游能够认同补偿机制长效发展的一个理论基础。

　　生态文明建设框架下，流域生态补偿机制进入“2.0”时代

　　新世纪之初，党中央、国务院即对生态补偿工作高度重视，针对推进生态补偿、流域上下游横向生态保护补偿机制等做出了许多重要决策部署。2005年中共十六届五中全会在《关于制定国民经济和社会发展的第十一个五年规划的建议》中首次提出要建立生态补偿机制。在2007年环保总局发布的《关于开展生态补偿试点工作的指导意见》（环发〔2007〕130号）文件中，明确把流域水环境保护生态补偿纳入试点的范围，E20研究院认为，我国流域生态补偿1.0时代就此开启。

　　2012年，中共十八大把生态文明建设纳入中国特色社会主义事业五位一体总体布局。2015年，中共十八届五中全会提出了“创新、协调、绿色、开放、共享”五大发展理念。由此，生态文明建设的总体框架基本定型。新的政治形势下，生态补偿机制的地位再次被提升，推动首个跨省流域补偿-新安江流域补偿机制的落地，强化了以行政为主要手段的流域补偿1.0时代的特征。

　　2013年中共十八大三中全会指出：“实行资源有偿使用制度和生态补偿制度，按照谁受益谁补偿的原则，推动区域间建立横向生态补偿制度”。2015年中共中央、国务院颁布的《生态文明体制改革总体方案》明确“完善生态补偿机制”是构建生态文明制度体系的8项制度构成之一；同年，中央政治局审议通过的《关于加快推进生态文明建设的意见》，把“坚持绿水青山就是金山银山”这一重要理念正式写入了中央文件，成为推进中国生态文明建设的指导思想。2016年3月，习近平总书记主持中央深改组会议并通过了《关于健全生态保护补偿机制的意见》，目的是保护好绿水青山，让受益者付费、保护者得到合理补偿，促进保护者和受益者良性互动，调动全社会保护生态环境的积极性，《意见》明确将“跨地区、跨流域补偿试点示范取得明显进展”作为我国健全生态保护补偿机制的目标任务之一。同年12月，财政部、环境保护部、发展改革委、水利部四部门联合发布，《关于加快建立流域上下游横向生态保护补偿机制的指导意见》（财建[2016]928号），明确提出“充分调动流域上下游地区的积极性，加快形成“成本共担、效益共享、合作共治”的流域保护和治理长效机制“，推动新安江流域第二轮补偿机制的起航。

　　生态文明建设战略的不断深入、五大发展理念的贯彻落实，以及国家对流域生态补偿政策的层层部署，不断丰富着流域生态补偿机制的内涵，同时对流域生态补偿机制的探索与发展提出了更高更全面的要求，在充分认识这场变革的重大现实意义与深远历史意义的基础上，E20研究院认为，流域补偿1.0时代已难以承受生态文明“时空”系统化要求之重，单一的行政手段和单一的资金补偿已经遭遇诸多的局限，为建立流域补偿的长效机制，流域生态补偿需要变革并适时跨入2.0时代，以打造真正的流域生命共同体。2.0时代是流域生态补偿更加创新开放的时代，是更加公平均衡的时代，是流域内共享共荣的时代。这不仅仅体现了生态文明系统化的思维，更是打通了“绿水青山就是金山银山”的路径，是我国行政体制改革的必过的关口和重要突破口，充分凸显了流域生态补偿作为我国生态文明建设战略四梁八柱之一的重要地位。

　　流域生态补偿实践的成绩与困惑

　　自2007年环境保护部（原国家环保总局）下发了《关于开展生态补偿试点的指导意见》（环发[2007]130号），明确把流域水环境保护的生态补偿纳入试点的范围后，地方开展了一系列自发性探索，目前已有20余个省(市、区)相继出台了流域生态补偿政策，建立了生态补偿实践试点，有效促进了流域治理力度和流域水质改善，形成了具有中国特色的流域生态补偿模式。基于地方开展流域生态补偿的经验，国家开始尝试建立跨省层面的生态补偿机制。2011年，国家启动了全国首个跨省流域生态补偿点——新安江流域生态补偿试点，之后陆续推广到东江、九州江、汀江-韩江及引滦入津流域。作为跨省流域生态补偿机制中的首个吃“螃蟹”者，流域生态补偿1.0时代的收官之作，新安江流域生态补偿机制在过去几年的探索中取得的经验，值得研究与借鉴。

编辑：刘影