环保PPP“保底量”应该扣上“固定回报”的帽子吗？

那保底水量属于政府兜底，属于固定回报吗？

从政策文件而言，保底量是最低需求风险的一种分配方式。《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》（财金[2014]76号）、《关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知》（财金〔2014〕113号）等文件中关于风险分配机制的规定是“原则上，项目设计、建造、财务和运营维护等商业风险由社会资本承担，法律、政策和最低需求等风险由政府承担，不可抗力等风险由政府和社会资本合理共担。”《关于印发<政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引>的通知》（财金[2015]21号）“第十二条 （政府）风险承担支出责任是指项目实施方案中政府承担风险带来的财政或有支出责任。通常由政府承担的法律风险、政策风险、最低需求风险以及因政府方原因导致项目合同终止等突发情况，会产生财政或有支出责任。”这条规定也进一步说明政策上，最低需求风险由政府承担。

《PPP项目合同指南（试行）》（财金〔2014〕156号）关于不同付费机制下的核心要素中提到“最低使用量”，其定义中体现了其实质属于风险分配机制，且有利于提高项目可融资性：“最低使用量，即政府与项目公司约定一个项目的最低使用量，在项目实际使用量低于最低使用量时，不论实际使用量多少，政府均按约定的最低使用量付费。最低使用量的付费安排可以在一定程度上降低项目公司承担实际需求风险的程度，提高项目的可融资性。”

北京云天新峰投资管理中心合伙人、财政部/国家发改委PPP双库专家张继峰分析PPP项目投融资结构的核心要素之一“现金流”时也指出，我国PPP制度制定，PPP项目的“最低需求风险由政府承担”（财金〔2014〕113号），政府要对PPP项目的最低需求进行保底，如果最低需求达不到预期，政府有义务补足缺口部分。这一设置为PPP项目现金流提供一定程度的保障，有利于项目融资。

以污水处理领域为例。在单体污水处理PPP项目上，通常是政府负责污水处理配套管网建设，社会资本方负责污水处理厂的投资、建设和运营。一般按照项目设计规模的一定比例逐年递增设置保底水量（即由政府方承担水量不足风险，部分PPP项目文件中表述为“基本水量”），运营期一定年限后至对应合作期结束污水处理量不予保底、按实核算。

对比“和绩效是否高度关联”这一关键内核，污水处理PPP的出水水质达标是关键绩效，否则政府有权扣减付费。因此，保底的前提在于进水后进行处理且水质达标，体现很强的绩效关联，这和以“可用性付费+少量运维服务费”作为回报机制的其他类型PPP项目完全不同。也正因为强绩效关联，保底水量意味着社会资本方的收益不是“固定”的、不是无风险的。

E20研究院执行院长、财政部/国家发改委PPP双库定向邀请专家薛涛就《关于政府参与的污水、垃圾处理项目全面实施PPP模式的通知》（财建[2017]455号）接受媒体采访时指出，该通知对于PPP中政府兜底的“担保”行为予以明确禁止，但是特许经营的保底量之单体BOT(建设-运营-移交)模式并不属于这种情况，应该说全面推进的污水垃圾项目总体属于“运营”属性较强的优质资产，相对容易发挥PPP提高绩效的作用，也是环保民生必要性很强的领域，在实际项目中看到造成政府隐形负债的情况并不严重。

中伦律师事务所李兵认为，保底量机制的内在逻辑是：对于由政府发起的公益性项目，其建设的必要性在于能够达到项目产出说明、可行性研究报告陈述的项目使用量，政府所作的保底量承诺是对其已审批备案的产出说明、可行性研究报告的定量确认。因此，他认为在设计保底量机制时应注意几项原则：（1）保底量设定必须以项目产出说明、经批复的可行性研究报告为基础；（2）保底量强调的是对最低使用量的保证，而不是最低运营收益或者固定价格；（3）政府方因保底量承诺而支出相应差额补贴或采购价，不是绝对的，还应考虑社会资本方实际成本支出等因素；（4）应当区分项目投资运营的商业风险与不可抗力、情势变更。使用量低于保底量是基于不可抗力或者情势变更等等双方无法预见的、不属于商业风险的客观原因造成，否则不能触发政府补充支出。

上海济邦投资咨询有限公司总裁、财政部/国家发改委PPP双库专家徐玉环在《PPP项目中的融资“雷区”及“扫雷”对策》一文中对最低收益进行分析认为，不论保底量安排（如保底水量、保底垃圾供应量、保底客流量等）还是其他类似性质的商业风险承担的设定，皆是因为此等公益属性的风险不宜由社会资本全部承担，或社会资本无法控制。比如，设定污水处理项目的保底水量是因为污水管网由政府运营管理，新建管网又是随路铺设，此等风险宜由更有控制权的政府方承担，但这绝不意味着政府方要对商业风险承担无限责任。

当然，厂网一体的情形下，社会资本方同时负责管网建设及维护、污水处理建设及运营，实质上污水收集不足的风险由建设管网的社会资本方承担，项目可以考虑不设置保底水量，但也需要注意不设置保底量的情况下社会资本会因承担此类风险而要求对应的风险溢价，从而可能提出更高的报价（如污水处理服务单价由此提高）、加大政府支出责任。

综上所述，为避免地方把PPP模式简单化作为一种投融资手段，要做到推动PPP事业长远发展，固定回报当禁。但垃圾处理、污水处理等环保领域的“保底量”不应被扣上“固定回报”的帽子，这一已被证实合理、有效的政企合作安排理应继续传承。

（本文引用了刘世坚、薛涛、张继峰、靳林明、徐玉环、李兵等PPP业界专家的相关观点，在此一并感谢。）

编辑：刘影