构建主体多元化的治理与保护体系，助力黄河流域绿色发展

导读：党的十八大以来，党中央对于黄河流域治理作出了新的战略安排，黄河流域生态治理工作迎来了新的历史契机。尽管如此，黄河流域生态保护依然面临着一些困境与难题。为此，在推进黄河流域生态治理过程中，需要各参与方有针对性地作出部署，以问题导向为切入点，构建参与主体多元化的黄河流域生态保护与治理体系，为黄河流域生态治理保护与高质量发展提供强有力的制度支撑。

前言

“黄河宁，天下平”，浩浩荡荡的黄河水，从青藏高原奔腾而下，东流入海，浇灌出华夏五千年文明，滋养着一代又一代中华儿女。然而，历史上，黄河水患频发，曾给流域内的百姓带来了深重苦难，但“大禹治水”等故事，也为我们展开了中华儿女不畏艰险、不屈不挠，与黄河水患奋力斗争的壮丽画卷。党的十八大以来，党中央对于黄河流域治理作出了新的战略安排，黄河流域生态治理工作迎来了新的历史契机。尽管如此，在长久的河道、流域治理过程中，黄河流域生态保护依然面临着一些困境与难题，需要得到妥善安排与解决。为此，在推进黄河流域生态治理过程中，需要各参与方有针对性地作出部署，以问题导向为切入点，构建参与主体多元化的黄河流域生态保护与治理体系，为黄河流域生态治理保护与高质量发展提供强有力的制度支撑。

当前黄河流域生态保护与治理的难点与困境

(一)缺乏专项规划指导和专门法律政策规制

流域治理，规划先行。但是，在规划层面，相较于国家已针对长江流域生态保护与治理出台的专项规划和指导文件，例如为调整长江经济带发展和长江流域大保护而颁行的《长江经济带发展规划纲要》、国务院发布的《关于依托黄金水道推动长江经济带发展的指导意见》、国务院办公厅发布的《关于加强长江水生生物保护工作的意见》、自然资源部牵头编制的《长江经济带国土空间规划(2018-2035年)》等文件，目前黄河流域的保护与治理尚缺失专门、系统性的规划文件作为上位指导。

同时，在法律法规层面，规制长江流域管理的法律制定工作已受到立法机关的重视，《长江法》的专家建议稿已经推出，但涉及黄河流域保护与治理的法律法规，目前主要还是涉水四法(即《水法》、《水污染防治法》、《水土保持法》、《防洪法》)以及《河道管理条例》等具有普遍适用性的法律法规为主;而在政策制度层面，专门规制和调整黄河流域生态保护与治理的政策文件也较少，仅见于《国务院关于黄河流域防洪规划的批复》、《农业部办公厅关于做好2018年黄河禁渔工作的通知》等。对于黄河流域生态保护和治理明显缺乏专门法律政策规制和扶持。

(二)黄河流域的资源、生态和环境耦合影响问题复杂

黄河流域生态环境状况复杂，流域内资源、生态与环境各系统之间也是相互作用，相互影响，密切交织在一起。长久以来的生产生活与资源开发，使得黄河水土流失严重，且河流泥沙量大和输沙用水量少产生的水沙时空关系不协调，是造成黄河泥沙易淤积、易频发洪涝灾害的主要原因。1而黄河水沙不协调，河流径流量减少、水动力减弱，多沙河流功能维系所需要的基本输沙用水越来越难以保证，又反而使得流域内生活、生产、生态用水供需失衡加剧。因黄河流域生态环境更为脆弱，在“与河争地”“与河争水”等违背自然规律的现象日趋严重的情形下，黄河的资源、生态和环境耦合影响问题进一步复杂化，使得持续超载、难以为继的黄河面临新的安全风险和挑战，黄河健康与经济社会可持续发展的刚性约束凸显。

(三)黄河流域经济发展水平和财政能力相对较弱

长江经济带人口和经济总量均超过全国的40%，进出口总额约占全国40%，成为我国经济重心所在、活力所在。根据统计部门公布的2019上半年各省份GDP数据长江流域的江苏、浙江、四川、湖北、湖南等省份经济水平整体上要高于黄河流域2;根据2018年的数据长江流域的上海、重庆、苏州、成都、武汉、杭州、南京、无锡、长沙等城市GDP排名位列全国前20名，而黄河流域仅有青岛、郑州、西安位列前20名3。流域环境保护和综合治理当然离不开当地财政的投入和由实力的企业参与，相较于长江流域，黄河流域各省市能够提供的财政支持和参与环境保护工作的企业相对偏弱。

(四)未形成全面统筹的全流域治理机制

由于黄河流域生态保护与治理目前尚缺乏统一的规划和指导，社会公众参与不足，各治理要素、治理主体无法形成合力。传统由地方各级政府依靠行政命令、行政执法手段所进行的生态环境治理方式，以及依赖政府平台公司作为主要治理主体的方式并不能够应对如此大规模、广面积的生态环境问题，更不能解决因流域内环境要素流动所造成的环境问题扩大化的发展趋势。黄河流域内区域生态环境协同治理机制、跨界治污机制的缺失，也使得黄河流域内各地区之间的生态环境治理工作是割裂的、孤立的，面对整体性的黄河流域生态治理形势，自然束手无策。

(五)流域治理中的投融资机制创新不足

目前，环境治理主要是依靠中央及地方政府财政性资金和地方投资平台筹集的资金来实施，单一的生态环境治理资金来源已成为影响黄河流域生态治理工作的重大掣肘。由于政策扶持力度有限、黄河流域缺乏统一生态治理规划，管理部门交叉、财政性资金有限且又被人为分散，加之流域治理项目多以公益性为主，缺少经营性收益来源等因素，导致社会资本投入意愿不强，而河流治理所需资金庞大、治理时间周期长、PPP模式适用范围受限等问题，也使得投资人对于参与投资黄河流域生态治理项目更为谨慎。因此，单纯依赖财政投入或以传统方式引入社会资本合作，已难以为黄河流域治理提供有效的投融资机制支持。

(六)环境公益诉讼未发挥预期效果

面对日益严重的生态破坏和环境污染问题，以及由此给公民利益造成的损害，我国建立了环境公益诉讼制度，为黄河流域生态治理实现“损害担责”提供了司法路径支持。但是，目前司法实务中，环境公益诉讼制度所发挥的作用仍然有限，针对跨区域环境损害案件检察机关之间的联合办案机制不到位;审判机关对于环境公益组织的诉讼主体资格审查较为严苛，导致以环境公益组织作为社会监督代表提起环境公益诉讼的方式对区域环境污染和生态破坏行为并不能及时起到有效监督作用，环境公益诉讼制度并未发挥预期效果。

编辑：徐冰冰