构建主体多元化的治理与保护体系，助力黄河流域绿色发展

二、构建参与主体多元化的黄河流域生态保护与治理体系

针对当前黄河流域生态保护与治理的重点难点问题，应当以问题导向为切入点，在开展黄河流域生态保护与治理的顶层设计时，坚持政府主导、企业主体、社会共治、全民参与，构建参与主体多元化的黄河流域生态保护与治理体系。

(一)制定和完善黄河流域保护与治理的规划和扶持政策

由于国家已将黄河流域生态治理工作提升到国家战略层次，可借鉴长江流域大保护的有益经验与探索，吸收《长江经济带发展规划纲要》、《关于依托黄金水道推动长江经济带发展的指导意见》、《关于加强长江水生生物保护工作的意见》、《长江经济带国土空间规划(2018-2035年)》、《长江保护修复攻坚战行动计划》等治理成果，结合黄河流域的自然资源、地质水文、经济社会状况，由中央部委牵头、流域内地方政府联合制定符合黄河流域特点的综合规划、实施方案、行动计划、专项政策，并联合签署合作协议以深化合作共识，逐步建立健全黄河流域上下游环境保护的共建共享平台与治理机制，真正使得黄河流域生态环境治理工作的开展有规可循、有政策可依、有协议可执行、有治理机制可运行。

(二)因地制宜建立产业发展正负面清单，引导黄河流域内产业项目规范有序发展，同时提高流域沿岸居民环保意识及其生活保障

制定流域内沿岸产业正负面清单时，应以习主席讲话提出的“从实际出发，宜水则水、宜山则山，宜粮则粮、宜农则农，宜工则工、宜商则商”为原则，重点向环境保护型、生态友好型的绿色产业倾斜，鼓励低碳产业与循环经济发展，对于技术落后、对黄河流域生态环境污染破坏严重的资源加工产业坚决予以拒绝， 在不同流域因地制宜发展不同产业，突出生态产业化、产业生态化特征，实现产业发展与生态环境保护的有机结合。

同时，在黄河流域保护与治理过程中，应当通过政策宣讲、生态科普等各种宣传活动，开展公众环保教育，以村规民约等形式引导公众转变生产、生活方式，进一步提高公众环保意识，切实减少黄河流域的面源污染。此外，应当把黄河流域生态产业化和产业生态化建设与民生工程有机结合起来，加强流域沿岸居民的生活保障，转变居民对于黄河流域水资源及周边林木矿产等自然资源作为排他性生计资源的依赖，拓宽居民生计来源，全力保障和改善民生。

(三)加强黄河流域上中下游政府间财政合作，推广并继续落实黄河流域横向生态保护补偿机制

为建立健全黄河流域各地方政府间的财政合作机制，首先，建议设立地方各级政府就黄河流域区域环境协同治理的专项资金，协同流域内政府间财政合作预算，以财政预算形式保障地方政府能够提供充足的环境治理专项资金;其次，注重流域内跨区域人均环境保护支出协同，根据区域人口总量与财政支出挂钩，以有效、合理安排不同区域政府财政支出责任，强化区域环境支出结构协同;最后，地方政府间应明确财政支出的事权和责任，保证地方政府都能各司其职，共同形成合力为黄河流域生态环境保护提供有力的财政支持。

另外，黄河流域生态保护与治理，应当根据《国务院办公厅关于健全生态保护补偿机制的意见》(国办发〔2016〕31号)等文件精神，在黄河流域地区之间、上中下游之间扩大试点经验推广，继续推进并落实横向生态保护补偿机制，开展流域生态环境治理工作的地区和受益地区，在明确补偿基准的前提下，通过资金补偿、对口协作、产业转移、人才培训、共建园区等方式建立横向补偿关系，合理确定补偿标准，并由受益地区通过财政转移支付、按效付费的资金奖励等措施向开展流域生态治理工作地区转移支付财政资金4，为巩固治理效果与后续开展持续性流域生态环境治理工作筹集费用，真正体现生态补偿机制“谁受益谁补偿”的原则。从地方实践来看，宁夏回族自治区已在推行突出“成本共担、效益共享、合作共治”的流域上下游横向生态补偿机制，并积极与甘肃、内蒙、陕西共同探索开展跨省流域生态保护补偿试点，其经验可为其它地区提供良好的借鉴意义。

(四)创新生态保护投融资机制，保障多元化主体参与黄河流域治理

1、通过PPP、股权合作等创新投融资模式积极引入社会资本参与黄河治理

在政府主导开展黄河流域生态保护与治理过程中，应集成各方力量、整合各类资源、创新体制机制，通过与各相关方、协作方的共商、共建、共治、共享，打造经济共同体、利益共同体、责任共同体和生态共同体，形成政府主导、各界参与、市场化运作的共抓黄河流域环境保护的格局。探索通过形成可复制、可推广、可持续的治水治污新模式、新机制、新政策、新技术、新标准、新规范，真正实现水环境治理的市场化、公司化运作，探索从绿水青山到金山银山、把生态价值转换为经济价值的实现路径。具体实施模式上，可以通过PPP、股权合作、政府购买服务等投融资机制，吸引社会资本有序参与;除此之外，还可逐步探索环境治理项目与其他资源开发项目的“生态环保+”组合模式，创新社会资本参与黄河流域保护与治理的投资收益模式。例如，华夏城矿山生态修复项目，是山东省威海市针对龙山历史开采的44个矿坑，采取“政府引导、企业参与、多资本融合”的治理模式引入华夏集团投资开展矿山地质环境治理，并将整治后的土地使用权依法出让给该集团。华夏集团先后投资44.3亿元，经过10余年整治，践行“修复、规划、设计、营造及管理”五个层次，完成了矿山生态修复并成功打造了国家5A级景区，2017年，华夏城接待游客200.2万人次，收入达1.9亿元。5

2、鼓励策划及实施基于EOD理念的生态环保产业项目，实现自我造血和资金平衡，提高项目的经济可行性及对社会资本的吸引力

在引入社会资本参与黄河流域生态保护与治理过程中，可以借鉴蓟运河(蓟州段)全域水系治理、生态修复、环境提升及产业综合开发EOD项目的落地实操项目经验，以及成都市以环境为导向的一体化区域经济发展模式(EOD)的立法经验，结合黄河流域生态治理现状，以及流域内片区开发、城市更新等城市建设发展的需要，鼓励策划及实施基于EOD理念的生态环保产业项目，以生态环保产业项目作为积极导向，通过区域内不同类型的项目组合或拆分，引领黄河流域产业结构调整与转型，并充分挖掘生态环保项目未来发展所体现的价值，促进生态环境外溢效益内部化，实现项目总体资金平衡、现金流稳定持续。

编辑：徐冰冰