进水超标致出水超标情形下进行免责抗辩问题的探析

前言

因上游排污企业超标排放，导致进水超出污水集中处置企业设计规定或实际处理能力，进而导致污水集中处置企业出现出水超标的（为免歧义，下文所称进水水质超标导致出水水质超标的含义皆取此意），污水集中处置企业是否应当承担责任的问题，历来是悬在污水集中处置企业头顶的达摩克利斯之剑。在实际的个案处理中，污水集中处置企业也面临着以无法免责为普遍现象，以不予处罚为例外情形的执法环境。在每一个类似的案件中，执法机关都会面临企业提出的一个直击灵魂的疑问：“明明不是我们的过错导致，为什么要处罚我们”？

笔者拟结合实际案例、现行法规以及2021年7月15日即将施行的新修订的《中华人民共和国行政处罚法》等，对于污水集中处置企业在出现因进水超标导致出水超标的情况时，如何依法进行申辩，以争取免于处罚这一问题进行如下探讨。

一、免责规定缺乏情境下的企业困局

根据笔者结合网上可查的公示案例，在污水集中处置企业主张出水水质超标系因上游排污企业进水超标所导致的情况下，污水集中处置企业申请免责的诉求极难获得支持。造成这一困境的重要原因就是现行立法对于此等情形下污水集中处置企业是否可以免于处罚鲜有着墨，这直接导致执法部分和司法机关在做出处罚决定或司法判决时，即便在已经认定了污水集中处置企业出水水质超标确系因上游企业进水水质超标所致，也难以援引到可以对企业免于处罚的依据。

根据《中华人民共和国水污染防治法》（下称：《水污染防治法》）之规定，城镇污水集中处理设施的运营单位，应当对城镇污水集中处理设施的出水水质负责，排放水污染物，不得超过国家或者地方规定的水污染物排放标准和重点水污染物排放总量控制指标，这一基本原则在《城镇排水与污水处理条例》中也被重申。

多地法院在审理污水集中处置企业因进水超标导致出水超标被处罚而提起的行政诉讼中，均选择基于《水污染防治法》的规定处罚确认归责原则，认为即便存在因进水水质超标导致出水水质超标的事实，在现行法律并没有规定任何可以免于处罚的例外情形和免责事由情况下，污水集中处置企业仍需承担因此承担责任。而且认定，生态环境主管部门是否对上游进水超标问题进行调查处罚，与对污水集中处置企业的超标排污行为进行处罚是两个法律关系，两者之间没有关联性。这一观点在《武汉沃特科凌投资有限公司与武汉市环境保护局、武汉市人民政府环境保护行政管理、其他一审行政判决书》（案号：（2016）鄂01行初94号）被武汉市中级人民法院确认，并在诸多类似案件中获得其他法院的认可。

二、现有立法的基本规定和价值考量

《水污染防治法》在将出水水质的责任承担主体确定为污水集中处置企业时，并未对出水水质超标的原因进行细分或免责情形进行再明确。如果污水集中处置企业希望能在争取免责的道路上获得助益，还需从《中华人民共和国行政处罚法》（下称：《行政处罚法》）或其他行政法规、部门规章等规定中寻找支撑依据，但相关情形也并不乐观。

1.过往国家层面立法对于免责情形的严格规定

根据2017年修订及以前生效的《行政处罚法》，对于法定的不予处罚情形，只在第二十七条规定了“违法行为轻微并及时纠正，没有造成危害后果的，不予行政处罚”这一情形，根据这一规定，如果污水集中处置企业想要在因上游企业进水水质超过企业设计规定或实际处理能力，进而导致污水集中处置企业出现出水超标情形下申请免于处罚的，不仅需要完成及时纠正的义务，而且必须在没有出现危害后果的情形下，才属于依法不予处罚的情形。

除《行政处罚法》外，不论是环境保护部（现生态环境部）于2010年3月1日实施的《环境行政处罚办法》（环境保护第8号令），还是生态环境部于2020年12月14日颁布的《关于进一步规范城镇（园区）污水处理环境管理的通知》（环水体[2020]71号）（下称：环水体[2020]71号文），在规定不予处罚的情形时，也仅对《行政处罚法》的规定进行了重申。这也意味着在过去十数年的立法进程中，虽经激烈博弈，但是对于污水集中处置企业在面临因上游进水水质超标导致出水水质超标时是否可以免于处罚这一问题，从严立法的尺度并未有任何松动，而且原定的唯一免罚标准实际也极难达到。

2.法律法规对于免责从严的价值考量

从污水集中处置企业在环境保护中所处的重要位置出发，污水集中处置企业作为上接污水、下输清流的中间环节，也是污水达标排放的最后一道防火墙，如果一出现因上游企业进水水质超标导致污水集中处置企业出水水质超标的情形，就允许污水集中处置企业可以免于处罚，则可能会产生一个非常不利的价值导向。可能会导致污水集中处置企业将重点放在如何举证证明进水水质超过了企业设计规定或实际处理能力，并且系后续出水水质超标的原因这一问题上，而不是如何积极采取措施防止或尽可能减少对下游的污染这一更核心的问题上。

从最终的立法目的出发，虽然辨明水质超标及污染发生的责任主体很重要，但是在出现上游企业进水水质超标的情况下，如何提高作为最后一道防火墙的污水集中处置企业的责任意识，促使其采取尽可能及时有效措施防止最终造成生态环境污染才是最终的立法目标。更何况污水集中处置企业在面对进水水质超标的情况下，往往要投入巨大的资金成本，如果不用重典，恐怕很难调动起污水集中处置企业的责任意识和行动能力。

但对于污水集中处置企业而言，在面临上游企业进水水质超标的情形下，企业本来就已经需要投入大量的成本维持并修复被破坏的污泥生态系统等，如再因出水水质超标被处以行政处罚，更甚至因此丧失诸多税收优惠，则无疑是雪上加霜。因此一直以来，无论是污水集中处置企业还是地方执法机构都为能够寻找一个合理的利益平衡点而努力。

三、实操案件中，平衡各方利益的探索实践

虽然从《行政处罚法》在内的国家层面立法规定的角度看，污水集中处置企业难以觅得申请免责的有效支撑。但是在地方立法尤其是执法实践中，还是存在多家污水集中处置企业最终被不予处罚的案例。

编辑：李晓佳