进水超标致出水超标情形下进行免责抗辩问题的探析

1.通过明确可减轻处罚，为企业在法定的处罚标准之下争取空间

囿于国家层面的立法对于不予处罚情形的严格限制，多个地方选择通过明确规定在污水集中处置企业确因进水水质和水量发生重大变化导致出水水质超标情形下应当或可以对企业减轻处罚的方式，为企业寻求在法定处罚标准下尽量争取较轻的处罚后果提供依据。

(1)对确因进水水质和水量发生重大变化导致出水水质超标的，环保和排水主管部门要依法从轻或减免对其处理的明确规定，首见于河北省环境保护厅（现河北省生态环境厅）与河北省住房和城乡建设厅联合于2018年10月19日发布的《城镇污水处理和城市黑臭水体整治专项行动方案》（冀建城[2018]61号）（下称：冀建城[2018]61号文）。但是冀建城[2018]61号文仅系针对城镇生活污水处理设施制定，面临同样困境的工业污水集中处置企业并未提及。

(2)2020年3月27日，在济南市生态环境局发布的《济南市生态环境局关于减轻和免除行政处罚的实施意见（试行）》（济环发[2020]10号）（下称：济环发[2020]10号文），明确规定“城镇生活污水处理厂因进水浓度超标导致的出水超标，发现后立即主动报告并采取措施减轻危害后果的，应当减轻行政处罚”。济环发[2020]10号文施行后，这一原则也被后续昆明市、泰安市等陆续颁布的同类性质的文件借鉴，在多地的环境执法实践中落地生根。但与冀建城[2018]61号文类似，这一规定亦仅针对城镇生活污水处理厂，并未包括工业污水集中处置企业。

(3)伴随着2020年12月14日环水体[2020]71号文的正式施行，在进水水质超标导致出水水质超标的情形下，污水集中处置企业是否可以从轻或减轻处罚，在全国范围内有了统一的规定，针对的污水集中处置企业范围也不再仅限于城镇生活污水处理厂，而是涵盖城镇（园区）污水处理设施。根据环水体[2020]71号文之规定，对由行业主管部门，或生态环境部门，或行业主管部门会同生态环境部门认定运营单位确因进水超出设计规定或实际处理能力导致出水超标的情形，主动报告且主动消除或者减轻环境违法行为危害后果的，依法从轻或减轻行政处罚。

2.实践中，不乏对污水集中处置企业不予处罚的案例

虽然现行法规对于在进水水质超标导致出水水质超标情况下是否可以免于处罚鲜有着墨，且2017年修订的《水污染防治法》也并未新增豁免或例外的情况，但是笔者仍查询到了不同企业在不同省份最终被免于处罚的公开案例，这也为污水集中处置企业在面临进水超标导致出水超标时争取免于处罚提供了借鉴和案例支撑。其中，科创板上市企业三达膜环境技术股份有限公司（证券代码：688101）披露的招股说明书显示，其位于吉林省的子公司东辽县三达水务有限公司、东丰县三达水务有限公司，以及位于河南省的许昌县三达水务有限公司均曾因出水水质超标被处以行政处罚，但最终因被认定为系因进水水质超出设计标准导致无法按照设计标准进行处理导致出水水质超标，而且企业及时报告并启动应急预案，造成的影响较小，相关行政处罚最终被予以撤销。另外，作为明星案例，临朐荣怀污水处理有限公司在出现因进水水质超标导致出水水质超标的情况后，立即采取教科书式的自救措施并且得到当地环保部主管部门的及时反馈和指导，最终被临朐县环境保护局直接裁定不予处罚。

四、新修订的《行政处罚法》对企业免责规定的突破和理解

1.《行政处罚法》对于不予处罚范围的突破与扩容

2021年1月22日，新修订的《行政处罚法》（下称：《行政处罚法（2021）》）正式发布，并将于2021年7月15日正式施行。相较于之前的《行政处罚法》版本，在规定不予处罚的情形上，《行政处罚法（2021）》有了明显的扩容，对于存在如下情节的违法行为应当或可以不予处罚：

(1)违法行为轻微并及时改正，没有造成危害后果的，不予行政处罚；

(2)初次违法且危害后果轻微并及时改正的，可以不予行政处罚；

(3)当事人有证据足以证明没有主观过错的，不予行政处罚。法律、行政法规另有规定的，从其规定。

根据《行政处罚法（2021）》关于不予处罚的规定，除之前已有的不予行政处罚的情形外，污水集中处置企业还可以从如下两个角度争取免受处罚的可行性，即：

(1)初次违法情形下争取免受处罚。

根据《行政处罚法（2021）》第三十三条第一款之规定，在出现初次违法的情况下，即便存在危害后果，只要属于危害后果轻微并及时改正的，可以不予行政处罚。相较于原来的不予处罚的规定，对于出资违法的企业，在危害结果方面无疑选择给予了一定的包容，企业也应充分利用这一新规，争取免受处罚的理想结果；

(2)当事人没有主观过错的情形。

根据《行政处罚法（2021）》第三十三条第二款之规定，在当事人存在违法行为的情况下，如果能证明没有主观过错，也属于不予处罚的情形。这一规定对于因进水水质超标导致出水水质超标而被处罚的污水集中处置企业而言，无异于一个重大的利好。因为在既有的案件中，污水集中处置企业多以自身不存在过错为由进行抗辩，但多被以法律法规没有例外免责规定予以驳回。《行政处罚法（2021）》的规定无疑为污水集中处置企业的后续申请免责的道路增加了明确的指引。

2.关于“没有主观过错”的正确理解

《行政处罚法（2021）》将当事人能够证明没有主观过错作为不予处罚的法定事由，无疑有助于污水集中处置企业在因进水水质超标导致出水水质超标的情形下申请免受处罚，但是对于如何理解“没有主观过错”这个问题，笔者认为应当从两个维度进行解释：

(1)当事人对于超标水质的来源应能够证明无过错

能够证明进水水质存在超过企业的设计规定或实际处理能力，是污水集中处置企业申请免责的必要前提，如果污水集中处置企业连这一点都无法证明，则其实根本无法证明后端的出水水质超标的原因何在，想要以此为由争取免受处罚也就无从谈起。

(2)当事人对于应对处置措施应能够证明无过错

编辑：李晓佳