——基于1998-2021年69份政策文本的实证分析

刘萍^1,，赵婉汝²，王宇²，梁博³

（1. 四川农业大学 艺术与传媒学院，雅安625099；2.成都理工大学 管理科学学院，成都 610059；3.四川省天府信用增进股份有限公司，成都 610041） 

摘要：水价是调节水资源供需的重要杠杆。本研究基于政策变迁视角，运用内容分析法和文献计量方法对水价相关政策展开分析，通过对政策文本的内容分析，总结出水价政策变迁的三个阶段，即逐步推进阶段的实施供水收费商品化管理；调整改革阶段的全面深化改革以完善水价制度；强化完善阶段的促进供水事业高质量发展。本研究还总结出我国水价政策变迁的价值逻辑、实践逻辑和工具逻辑，并为促进水价改革提供了对策建议。

关键词：水价政策；政策变迁；扎根理论；演进逻辑

 The history and evolution logic of China's water price policy

——Empirical analysis based on 69 policy texts from 1998 to 2021

WANG yu¹,ZHAO wan-ru¹,ZHENG jing-yi²

（1. School of Management Science, Chengdu University of Technology, Chengdu 610059; 2. Sichuan Investment Group Co., Ltd., Chengdu 610041）

 Abstract: Water price is an important lever to adjust the supply and demand of water resources. Based on the perspective of policy change, this study uses content analysis and bibliometric methods to analyze water price-related policies. Through the content analysis of policy texts, it summarizes three stages of water price policy changes, namely, the implementation of the commercialization of water supply charges in the stage of gradual advancement. management; adjust the comprehensive deepening reform in the reform stage to improve the water price system; strengthen the improvement stage to promote the high-quality development of the water supply industry. This study also summarizes the value logic, practical logic and tool logic of my country's water price policy changes, and provides countermeasures and suggestions for promoting water price reform.

Key words: water price policy; policy change; grounded theory; evolvement logic

 水资源是一种具有公益性的特殊资源。我国在自来水普及到一定程度之后，自来水供水价格经历了从政府包办到市场化改革的过程。从1998年颁布实施的《中华人民共和国价格法》开始，政府逐渐放开定价权限进行市场化改革，随着《城市供水价格管理办法》的出台，自来水的商品属性开始凸显，我国逐步进入了水价的转型改革阶段。

供水价格是实现水资源优化配置的重要手段^[1]，合理的供水价格是促进节约用水和缓解水资源短缺的有效手段^[2]，是推动水资源可持续利用和提供安全和放心水的重要驱动力。现有文献缺少关于供水价格政策的系统研究。明确水价政策内涵，把握政策变迁历程和方向，对于供水价格体系的进一步改革和完善具有重要意义。本文运用内容分析法和文献计量方法对水价相关政策展开分析，以扎根理论为主要研究方法，系统梳理水价政策发展脉络，展现我国水价的政策总体变迁情况和变迁逻辑，为促进水价改革提供参考依据。

1 研究设计和模型构建

本研究以扎根理论作为主要的研究方法，分析步骤包括数据收集、开放式编码、轴心式编码、选择性编码等^[3]，扎根理论旨在没有理论预设的情况下 ^[4]，以“自然呈现”的方式从数据中“发现理论”^[5]，通过自下而上的归纳过程将材料进行浓缩^[6]，利用Nvivo 12软件实现从“演绎”向“归纳”的转变。本研究基于以上理论和方法对我国的水价政策进行政策文本分析。

1.1 政策文本数据库的建立

本研究聚焦国家层面以及省市层面的政策文件。首先，以北大法宝法律数据库为主，对水价的相关关键词进行检索；其次，进一步查阅中央各部委网站、各省市政府网站以进行查漏补缺；最后，获得1998-2021年中央机构及地方政府颁发的与水价相关的政策文本共69件。

需要说明的是，1998年以前是中国城镇供水的起步阶段。这一时期自来水尚未普及，城镇供水以公益性为核心，实施政府包办，用水不计量，同时缺乏对水源的保护，供水价格管理机制相对落后且较为混乱，水的经济价值和生态价值没有得到体现。这一阶段仅有《城市供水业当前产业政策实施办法》等非常少量的政策文本，因此这一阶段未纳入本文的编码分析研究。

1.2 水价政策发文数量

自1998年以来，中央及地方发布了相当数量的水价方面的政策。发文数量呈现阶段性特征，出现了三个比较高的阶段：一是2000-2002年；二是2011-2013年；三是2016-2018年。这方面的情况如图1所示。

图1 水价政策的历年发文情况

1.3 开放式编码及其范畴化

开放式编码是将原始资料概念化和范畴化^[7]，本研究的开放式编码见表1。 

表1 开放式编码表（部分）

1.4 轴心式编码和主范畴形成

轴心式编码将数据整合成连贯的整体^[8]，探究它们之间的内在联系（表2）。

表2 主轴编码表

1.5 选择性编码和模型构建

选择性编码通过梳理范畴之间的关系，构建出新的理论模型^[9]。我国的水价政策分析模型体现为：在不同的历史阶段中，围绕着特定的政策目标，基于各种水价要素，运用政策工具，作用于政策规范对象（图2）。

图2 水价政策分析模型 

2 我国水价政策总体变迁情况

本研究将我国水价管理政策的发展和变迁分析分为三个阶段。研究通过统计分析和比较各个阶段在水价要素、政策规范对象、政策目标和政策工具四个维度中各因素的编码参考点数量来对各阶段的发展特征进行探讨。

2.1 逐步推进阶段（1998年-2010年）：逐步实施商品供水价格管理

逐步推进阶段的政策演进分析框架如图3所示，包括政策中涉及的四个维度中所包含的节点及其对应的参考点数量，其中，节点是编码过程中一个保存了某特定主题的材料的容器，参考点是指某特定主题下所包含的材料来源。某节点下的参考点数量越多，表明该节点在政策中被强调得越多，其重要性越突出。

图3 我国水价管理政策演进分析框架（1998年-2010年）

1998年，《城市供水价格管理办法》正式出台，标志着我国供水价格从法律层面转入商品价格管理层面，将城市供水看做一种商品，具有使用价值^[10]。该阶段的初期特点是安装总表，由集中供水、用水（取水）向分户供水过渡，水费由单位福利向包费制、分摊水费过渡，后期逐步由总表向一户一表过渡，实行基本水价与计量水价相结合的两部制水价。

在水价要素上，以“城市居民生活用水实行阶梯式计量水价”、“城市非居民生活用水实行两部制水价”等水价管理要素和“污水处理费计入城市供水价格”、“城市供水价格由供水成本、费用、税金和利润构成”、“城市供水逐步以社会平均成本定价”等水价定价要素为主；在政策规范对象上，以政府主管部门为主；在政策目标上，主要是促进节约和保护水资源，同时完善水价形成机制，促进供水事业的稳定发展；在政策工具上更多的采用能力建设工具与权威工具，以“建立健全水资源费征收政策和办法”、“因地制宜确定水价管理模式”等能力建设工具和“加强监管督查”等权威工具为主，也使用“水价改革”、“调整水价及理顺水价”等系统变革工具（图3）。

2.2 调整改革阶段（2011年-2018年）：全面深化改革水价形成机制

调整改革阶段的政策演进分析框架如图4所示：

图4 我国水价管理政策演进分析框架（2011年-2018年）

国家发改委在2011年发布《关于做好城市供水价格调整成本公开试点工作的指导意见》出台，决定在全国部分城市进行城市供水价格调整成本公开试点，我国供水价格管理进入全面深化改革阶段，开始关注水价的调节和成本公开、成本监审等问题。此后，2014年发布的《关于加快建立完善城镇居民用水阶梯价格制度的指导意见》指出要建立并且全面实行完善居民阶梯水价制度。该阶段主要是按供水成本核算计收水费，特点是实施一户一表，水费由两部制水价变为计量水价，体现水的资源属性，实行居民生活用水阶梯水价和非居用水累计加价制度。

在水价要素上以“成本包括制水成本、输配成本和期间费用”、“供水定价单位成本”等水价定价要素和以“简化城市公共供水价格分类”、“实行超定额用水累进加收水资源费制度”等水价管理要素为主；政策规范对象主要是政府主管部门和供水企业；在政策目标上，这个阶段主要以促进节约保护水资源、规范供水价格制定、促进供水事业稳定发展为主；在政策工具上，以“实行最严格的水资源管理制度”、“进行成本公开”等权威工具；“财政适当补助”、“精准补贴和节水奖励机制”等的激励工具和“加强队伍建设”等能力建设工具，同时使用“深化水管体制改革”、“坚持改革创新”等系统变革工具。

2.3 强化完善阶段（2018年至今）：促进供水事业高质量发展

强化完善阶段的政策演进分析框架如图5所示：

图5 我国水价管理政策演进分析框架（2018年至今） 

2018年，国家发改委发布《关于创新和完善促进绿色发展价格机制的意见》，提出要完善收费政策，建立价格机制，健全收费机制，统筹考虑经济效益和生态环境。该时期的政策主要以促进节约用水的水价机制和绿色发展的价格机制形成，强化完善供水制度并促进供水事业高质量发展为目的，典型事件是“清费顺价”，通过清理不合理费用，明确政府、供水企业、用水户各自在供水中的责任和义务，促进供水价格调整，充分体现供水的商品属性。

在水价要素上以“简化用水价格分类”、“遵循补偿成本”等水价定价要素和“供水价格要与改革水价计量方式相结合”、“实行容量水价和计量水价相结合”等水价管理要素为主；政策规范对象还是以政府部门为主；政策目标转移至促进完善水价形成机制，提高供水服务质量；政策工具主要使用以“精准补贴和节水奖励”等激励工具和“健全基层服务体系”、“加强队伍建设”、“完善工程建设和管护机制”等能力建设工具为主（图5）。

3 我国水价政策的变迁逻辑

3.1 价值逻辑：促进节约和保护水资源，推进生态文明建设

水资源的配置和管理的核心目标之一是生态环境保护^[11]。对于生态文明建设的日益重视，体现在水价政策以促进节约和保护水资源，促进生态文明建设为最终目标^[12]。长期以来我国水资源价格的不合理导致水资源供需不平衡，合理的水价制度是调节水资源供需的重要杠杆，是生态文明建设中的重要步骤。在水价政策的变迁中，无论是从无偿到付费，到统一收费，再到分类收费，还是不断地优化水价结构，实施阶梯水价，都意在促进保护和节约水资源。随着水价政策的变迁，供水结构逐渐优化，水资源成本和生态成本也逐渐被纳入供水成本，体现了水价作为经济杠杆促进节约和保护水资源的重要作用。因此，从内在价值导向来看，节约和保护水资源，促进生态文明建设是水价政策中始终不变的价值逻辑。

编辑：赵凡