城镇供排水一体化下的特许经营策略与整合路径

特许经营作为一种有效的市场化手段，能够促进城市水务服务的提升并优化环境公共服务。本文首先对水务行业特许经营发展历程和现状问题进行了简要介绍。在此基础上，提出了城镇供排水一体化趋势下的5种特许经营策略。最后，对城镇供排水一体化下特许经营3种整合路径涉及的关键步骤进行说明，以供参考。

关键词：城镇供排水一体化 特许经营策略 整合路径

01城镇供排水一体化

随着我国城市管理能力的不断提升，对城市供水、排水实施一体化管理或将成为城市现代化建设的重要组成部分。供排水一体化，是指将供水系统和污水处理系统转变为统一的资源管理模式，从而使水资源得到科学合理的开发利用。结合供排水一体化格局的构成内容看，主要包括了供水、污水处理、供排水管网及水资源回收利用等。

图1-1 供排水一体化示意图

近年来，各地在城市供排水一体化方面陆续展开实践和探索。2020年11月，成都市印发《关于优化水务管理体制构建供排净治一体化机制的试行意见》，成为全国第一个系统化推进供排净治一体化的地区。成都市将水务全产业链存量设施以TOT模式划转行业国企经营。同时，扩大特许经营范围，将市政管网、下穿隧道、河道及附属设施等以BOT方式授予行业国企特许经营权，从而实现“厂网河”一体化综合治理，“供排净治”一体化闭环管理。2022年7月，西安市出台《西安市供排水设施资产移交划转实施方案》，全面推进全市供排水设施资产移交划转工作。方案明确将全市供排水设施资产整体移交西安水务集团，以积极打造供排水“一张网一盘棋一体化”大水务格局，形成原水、供水、排水、污水处理、污泥处置、再生水回用的水务全产业链体系。实践中，城镇供排水一体化会呈现出由一家单位主导的“一城一企”情况。

02城镇供排水一体化下的特许经营

（一）水务行业特许经营的发展历程

我国水务行业特许经营的发展历程基本与国家特许经营政策文件的颁布与实施相契合。总体来看，随着国家特许经营政策文件的出台和陆续完善，特许经营模式在我国水务行业的发展也日趋成熟。

2002年12月，原建设部印发《关于加快市政公用行业市场化进程的意见》（建城〔2002〕272号），提出在城市供水、供气、供热、污水处理、垃圾处理及公共交通等直接关系社会公共利益和涉及有限公共资源配置的行业实行特许经营制度。2004年，为规范城市供水、供气、供热、公共交通、污水处理、垃圾处理等行业的特许经营活动，原建设部出台了《市政公用事业特许经营管理办法》，各地政府纷纷推行供水、排水、燃气、供热、公交等领域的特许经营模式，并因此催生了一批跨区域的水务投资运营企业。

2015年，国家发改委、财政部等六部委联合发布《基础设施和公用事业特许经营管理办法》，进一步规范能源、交通运输、水利、环境保护、市政工程等基础设施和公用事业领域的特许经营活动。2023年11月28日，国家发改委网站公布《基础设施和公用事业特许经营管理办法（修订征求意见稿）》。《特许经营意见稿》规定了特许经营项目机制的相关部署，细化了特许经营方案和特许经营协议的内容，对水务行业特许经营项目的落地明确了更为精确的实施路径。

（二）水务行业特许经营的现状评估

1.特许经营权授权不规范

因历史原因，部分区域供水或污水处理一般交由当地的水务企业或事业单位运营管理，在特许经营制度实施前已经形成事实经营，政府虽未授予特许经营权，但是实际控制着供水以及污水的特许经营权，后期也并未规范特许经营权的运营以及管理；另外，部分地区通过直接授予地方水务企业供水以及污水特许经营权来实现特许经营的转移，与目前相关政策要求通过竞争性的方式授予特许经营权相违背。

2.产品质量以及服务标准参差不齐

目前部分区域因为产业结构、经济以及人口、规划等因素的调整，无法统筹规划区域内供排水蓝图，进一步导致区域供排水特许经营企业较多，部分供排水企业无法落实地方政府环保要求，特许经营企业生态环保问题频出，水处理问题安全问题突出，运营管理能力无法满足区域发展要求；因区域供排水企业较多，特许经营者提供产品质量以及服务标准参差不齐，投诉问题长久无法解决；针对特许经营企业的评估机制以及考核机制缺乏，无法实现低效低质特许经营企业的退出。

3.部分项目投资规模偏离实际需求

部分区域供排水特许经营企业投资规模较大，导致大量供排水资产产能无法高效利用；特许经营项目论证程序缺失，厂网建设过于超前，处理工艺过分高于环保的基本要求导致处理成本较高，严重脱离区域经济发展需求以及财政的承受能力；且部分民营特许者罔顾自身投资、运营能力以及项目融资成本，盲目上马重大供排水项目，造成地方资产的严重浪费。

4.水处理定价机制不健全

水务处理行业，尤其是供水和污水处理的价格制定，要兼顾特许经营者的收益、地方政府的财政承受能力以及居民的支付能力，做好市场属性与公益属性的有效平衡。部分国有水务集团的污水处理服务以及供水服务采用以支定收或固定付费方式，缺乏相关的价格调整措施，导致服务收入与市场运行脱轨，不利于水务集团的做大做强；部分区域水处理特许经营价格缺乏弹性，水处理价格机制不够完善，无法对特许经营者起到激励和约束作用。

（三）特许经营模式对城镇供排水一体化的影响

1.有利于提高运营服务质量

特许经营模式注重市场竞争和用户需求，特许经营者会更加关注服务质量和用户满意度，提升供排水服务水平。特许经营者在获得政府授予的特许经营权后，一般会在所在区域市场内进行长期经营，因此具有独家从事特许范围内水务业务并获取收益的权利。这不仅是特许经营者长期稳定经营的基础，也是一种有效的优胜劣汰机制，对于提高企业的整体素质和经营管理效率都具有十分重要的作用。

编辑：李丹