水网专访：中国市政债券的现实与推理

　　近年来，我国城市化进程不断加快，日新月异的城市建设需要大笔资金，每一项市政项目的建设都所需不菲。单靠政府投入，各级财政都没有这个能力；靠市场筹资，一些投资额度大，收回成本时间漫长的城市基础设施项目却又乏人问津。就城市水业领域来说，虽然市场化改革进行得如火如荼，但是，各个城市进行改革的初衷却大不相同，有相当一部分城市纯粹是为了获得资金而引入社会资本。如何解决这种日益增长的融资需求与落后的融资体制之间的矛盾呢？这无疑是每个城市管理者关注的问题，这个问题对于投身水业领域的多个主体来说也有很大的影响。
　　2004年4月14日，由国务院发展研究中心发展战略区域经济研究部、国家开发银行专家委员会、美林集团主办，美国金州控股集团承办的“中国城市发展与市政债券国际研讨会”举行，金州控股集团有限公司总裁蒋超在研讨会上表示，“在中国国内，目前每年新增企业和个人存款超过10000亿元，存款利率在2—3%，考虑到物价因素，实际上是负利率。可见，国内资金条件已经具备。以政府信誉作担保，发行市政债券，实现低成本融资，具有实现的可能。”类似的声音几年来不绝于耳，而现实与期待之间却总有那么一段距离。
　　今年9月，中国财政部部长金人庆在向亚太经济合作组织(APEC)财长会议提交的报告中表示，中央政府正考虑在有限制的条件下，授权地方政府发行债券。于是，地方政府向民间发行债券进行融资再次成为热门话题。许多专家表示，地方财政实力的加强、诚信观念的不断建立、不断扩大的投资规模、不断增长的资金需求，这一切都在表明推行市政债券时机日渐成熟。

市政债券发行对城市水业可能产生的影响

　　清华大学水业政策研究中心主任傅涛博士认为，市政债券如果能够予以突破，将加大地方城市政府的融资能力，对城市水业的改革将产生很大的影响。
　　允许地方政府发行债券，使地方政府在资金方面的压力减小，它们就不会再急于变现所拥有的水业资产，从而会保留水业设施的产权，而只向社会资本转让经营权，这样就有利于产权主体与经营主体的分离。据傅涛博士分析，城市水业的产业结构目前发生了一些微妙的变化。傅涛认为，城市水业正在向真正的主业、环境服务业进行理性的回归，产业的重心正在向运营业靠拢。其实，国际水业早就给了城市水业一个定位。国际水务集团威立雅水务和苏伊士水务都将自己明确定位为环境服务商或者是环境设施运营商，而国际水务集团在华的水务投资是为了获得运营权不得已而为之，以此拉动服务是其根本目的。因此，市政债券制度在中国的实施，将会促使水业市场向服务业回归。同时，地方政府通过发债将会拥有更高的资金自由度，在它不需要出让资产的前提下，专事水业运营的优秀企业将会成为政府提高效率、降低成本的首选，这些企业将会获得更多的机会，发展步伐也将加快。如果说前一阶段水业企业的核心竞争力表现在低成本的融资能力上，而在回归环境服务业过程之中，并不具备低成本的融资能力的品牌服务专营企业同样可以成为胜者，而在地方发债的条件下，品牌专业运营企业的发展机遇将更为广阔。
　　事实上，地方政府以发行市政债券作为融资主渠道的优势是显而易见的。傅涛博士说，它一方面满足了地方政府的公共产品配置职能，另一方面解决了大规模公共投资在几代人之间的公平负担问题。从公共产品的配置角度来看，受益范围的空间限制特点要求地方政府承担起相应的融资建设职责。从公平角度来看，建设一个可使用30年的公共设施，仅靠当地政府几年的税收将全部负担集中在此阶段纳税人身上是不合理的。如果采取举债并将债务在受益期分摊，则负担就会分散到受益于此的后几代人当中，从而解决了公平问题。并且市政债券以政府信誉为主体，融资成本也较小，政府有能力负担起水业基础设施的部分投资责任，将减轻企业的投资负担，从而使公众所担负的水价得以维持在一定水平之内。
　　另外，市政债券能够有效地动员社会资金，满足基础设施建设的庞大资金需求，继而促进地方社会和国民经济的不断发展。在资金充裕的情况下，地方政府的投资热情会被激发，之前，因为资金短缺造成的项目停滞，也会重新被考虑。因此，水业市场的投资规模将会加大，项目也会增多，这对于身处其中的水务企业来说，将会看到更多的机会。
　　傅涛博士同时强调，在看到市政债券发行对城市水业产生良好影响的同时，也要注意到因此而产生的一些消极因素。他说，通盘考虑允许地方政府发债的结果，不利因素也十分明显。水业市场化改革在某些以获取资金为改革动机的城市将会被阻碍。发行债券可以稳妥地获得建设资金，这些城市可能选择这条道路，因为它们的目的只是为获得资金，水业的改革在它们眼里也只是获得资金的一条途径。而反对改革的力量会找到更多的理由，水业市场化改革中的阻力因素会依据市政债券发行后，一些城市出现的客观现象，抨击、阻挠水业的改革之路。
　　“同时，在地方政府有权发债的前提下，水业资产转让项目（TOT、股权转让）的市场机会会减少，而且对进展中的项目可能形成挤出效应。”傅涛博士说。
　　江苏现代资产管理顾问公司总经理丁伯康则认为，目前，以企业为业主的项目融资（如BOT、TOT等）和以贷款为主的政策性融资（如国债专项、银行信贷等）已成为水业融资的主要形式。今后，随着市场化的融资机制逐步完善，规范的、发达的资本市场将会优化城市水业的投融资结构，尤其是通过市政债券和产业投资基金的推动，将使中国的水业市场面临更加宽松的融资环境。特别是在目前加快城市化进程的背景下，加之其建设规模大，范围广，需要的资金量多，要求建立多种投资渠道来满足建设要求。在目前低利率的市场环境下，市政债券融资以其成本低、规模大等特点在资金的筹措上具有明显优势，可以成为水务建设良好的融资来源。经验证明，市政债券作为一种金融工具，可以成为国家实施积极财政政策、扩大内需的有益补充，并为有巨大资金需求的城市基础设施建设开辟新的融资渠道。

需要一个规范的债券市场

　　傅涛博士在看好市政债券发行前景的同时，认为“国家需要对地方政府完善约束机制，防止发债规模失控”。
　　市政债券由于是以地方政府财政作为偿付担保和后盾，所以在发行上不存在太多障碍，容易被投资者所接受。如果没有必要的约束，往往会引起地方政府的投资冲动，最终由于乱上项目导致地方财政负担过重的局面。许多理论研究和实践都表明，经济转轨国家的政府普遍存在预算软约束的问题。同样，在中国逐步实现由计划经济向市场经济转轨过程中，地方政府的自我约束力也不够强，有着无限扩大支出的偏好和冲动。
　　因此，傅涛认为，要有效控制地方政府在拥有举债权下的过度借债的问题。首先是要加快立法进度，在赋予地方政府举债权的同时，完善相关法律法规的建设，因决策失误而导致债务问题的发生，要追究政府有关责任人的法律责任，从远景看，为了强化地方政府的法律约束，国家也应该考虑建立地方政府破产程序；其次，强化地方政府的预算约束，要发挥地方人大对地方公债的发行规模、使用方向、还本付息等方面的审查权和监督权，这是控制地方政府短期行为和不当决策的重要保证；再次，中央政府也要对地方公债的发行进行严格的审查和综合平衡，通盘负责设计全国范围内公债的发行规模和进度；最后，还应考虑引入市场中介机构对地方政府的约束，例如引入发行律师事务所、证券评级机构等市场中介组织的监督和制约。
　　另外，为了确保地方债券的按期还本付息，地方财政必须建立专门的偿债基金，债券项目所产生的收益直接拨入该基金。
　　傅涛说，为了提高政府债资金的使用效率，应当禁止以计划体制为基础的项目办公室使用市政债券资金。要建立起严格的市政债券资金使用制度，根据社会进步和经济发展的需要，及时制订有关法律、法规，有效防止形成恶意垄断，防止以计划体制为基础的项目办公室使用市政债券资金造成贪污、浪费等行为，鼓励社会中间力量发展，维护公众公平享有社会公共服务的权利。
　　要规范市政债券的使用，还需要完善PPP的相同机制，让企业主体能够使用市政资金，让市政资金发挥对沉淀性资产的投资补助作用。PPP并不意味著私营化，公共部门与私营实体之间建立合作伙伴关系，共同来提供原先只是由那些公共部门单独承担的服务，其中私营实体参与公共部门的事务，参与建设公共设施，但由特设机构(SPV)保有资产，而政府承担最终责任。如果允许地方政府发行债券，引入并完善PPP机制，让水业企业使用市政资金，对一些基础设施项目两者共同投资和经营，结为较长期的“伙伴关系”，将会使市政债券所募集的资金发挥出最大的效力。

实际推行市政债券须突破法律障碍

　　虽然许多专家认为，我国已经具备发展收益债券的基本条件，但是为何直到现在也没有具体推行呢？江苏现代资产管理顾问公司总经理丁伯康说，确实，关于市政债券在研究领域有好多的成果，可圈可点。而且在操作的技术层面也不存在问题。关键是市政债券的发行和财税体制改革、政府行政管理体制密不可分，国家在这方面的政策出台比较谨慎，或者说相对落后也在情理之中。法制不全、体制不顺，职责不清、监管乏力，是造成发行市政债券具体的举措没有的主要原因。
　　新中国成立以来，我国一直没有发行过市政债券。在过去的计划经济体制下，财政部担心：地方政府发债，最后责任还是要推到中央政府身上。所以在上世纪80年代末90年代初，财政部确定不允许地方政府发债融资。在1995年，该决定更是写进了《中华人民共和国预算法》，该法第28条明文规定：“除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券。”因此，市政债券虽然是众望所归，但是需要通过修改法律等形式进行解决。对此，丁伯康认为，发行市政债券的前提条件，包括三个方面：一是市场条件。主要指社会公众的应债能力、发债主体的偿债能力、资本市场发育程度、监督和保障体系等；二是政策、法律和制度。主要是目前国家有政策限制，因此要研究如何突破现有的政策和法律障碍，伺机修改《预算法》，以及出台相关支持政策、发行审批制度、责任追究制度等；三是体制建设。主要是在中央与地方之间的事权和财权划分，还有财税体制调整问题，包括政府投资体制、干部选聘体制的配套改革也十分重要。
　　丁伯康介绍，市政债券分为一般责任债券（General Obligation Bonds）和收入债券（Revenue Bonds）两大类。一般责任债券并不与特定项目相联系，其还本付息需要得到发行者—就是政府的信誉和税收支持。而收入债券是与特定项目相联系的，其还本付息来自投资项目（如高速公路和机场、水务项目等）的收费，因此其风险要高于一般责任债券。从操作层面看，发行收入债券在技术上已不存在障碍。因为由政府背景的投资公司在市场上发行ABS（资产证券化）产品与市政债券中的收入债券（Revenue Bonds），非常相似，因此ABS（资产证券化）也被称之为准市政债券。在丁伯康看来，目前，在我国，大面积的发行市政债券恐怕有好多方面的条件还不支持，需要做更多的准备。尽管这样，他认为近期（1-2年内），发行市政债券的可能性还是比较大的，起码有一部分财政实力较强的地区，可能会抢得试点的先机。加上《预算法》也开有口子，只要国务院征得批准同意就可以了。
　　总之，虽然近年来政府基础设施投资规模不断扩大，但仍难以满足不断增长的旺盛资金需求。这种日益增长的融资需求与落后的融资体制之间的矛盾，已经成为影响中国经济健康发展的体制性障碍。所以，近年来，要求修改《预算法》第28条的呼声很高。如何突破《预算法》的法律障碍？丁伯康说，要突破预算法的法律障碍，简单地讲有两条途径：一是建议全国人大对现行的《预算法》中关于“地方政府不得发行地方债”的规定和条款进行修改，允许地方政府适度发债，作为筹资的主要手段，加快地方经济和公益事业发展；二是如果对《预算法》进行修改的时机尚不成熟，那么，可由国务院依据《预算法》尽快制定和出台一些专门规定，为符合条件的地方政府发行市政债券提供政策和法律依据。

市政债券的“他山之石”

　　据丁伯康介绍，市政债券发行量最大的国家是美国和日本，其它发行量较大的国家包括加拿大和德国等。从国外发行市政债券的实践来看，确有很多方面值得我国借鉴。归纳起来主要有以下三个方面：首先是建立和完善市政债券发行的法律法规体系。通过相关法律法规的制定，明确各级政府的事权和财权，同时对市政债券的融资来源、资金管理、使用范围、债务偿还、责任追究等环节作出明确的规定；二是建立和完善市政债券发行的监督管理体系。主要通过采取决策审批、信用评级、过程监管、预警系统等手段，对市政债券的发行实行总量控制、结构调整和监督管理。三是建立和完善市政债券发行的风险防范体系。市政债券的发行有可能产生违约风险、市场风险、提前偿还风险、流动性风险、政策性风险和法律风险等多方面的风险。因此，通过建立公共风险和财政风险的防范机制，以及相应的制度安排，可以将发行市政债券融资的风险降低到最小程度。
　　就中国本土实际而言，可以采取边实践边完善的原则，逐步推动发行市政债券的工作。丁伯康认为，目前可从以下四个方面着手：一是对相关法律法规进行修改和完善，制订和出台相关法律法规和配套政策；二是搭建市政债券市场的基本框架，并形成自我发展、自我完善的机制；三是加快政府投资体制和其他领域的配套改革，加强投资项目的管理，提高政府工作效率和项目投资效益。四是培育和发展金融服务机构和其他专业中介机构，规范信息披露和操作程序。
（中国水网 作者：全新丽）

编辑：全新丽