傅涛谈供水改革的几个问题

——根据在2007城市水业战略论坛上的发言整理
傅 涛

　　本文根据作者主持供水改革模式案例讨论单元时的总结发言内容整理而成。供水改革模式案例讨论是2007城市水业战略论坛中的核心单元之一。

一、如何实现城市供水协议的各方协同？

　　在建设和谐社会的旗帜之下，中国供水改革的项目都开始关注协同问题。由原来的合同两方满意，上升为政府和合同两方的三方满意，进一步扩展加上员工成为四方满意，有些公司已经提出多方满意。
　　多方满意的具体表现是不以一方的利益为核心，而追求各方利益的均衡，这是水业改革的进步，也是经济体制建设的必然。我曾经负责给亚洲第一供水系统改革项目——澳门自来水公司项目做过执行20年后的系统评估，深刻体会到多方满意是完成一个长达25年的特许经营合约的必要条件。
　　但是，在我国城市的实际执行过程中，多方满意说来容易做来难，存在一些难点和误区。
　　首先，政府的行政强权客观存在，协同停留在形式。政府绝对满意成为项目成功的必要条件，在大部分项目中，各方的满意程度有很大的不同，政府一般是90%以上，投资人居其次，再次为经营者和员工，公众考虑极少。目前的协同不是采取各方都达到60-70%相对满意的均衡协同，而是侧重政府和投资人的所谓“协同”。这将为项目能否最终完成留下严重隐患。
　　其次，政府的公众角色缺位。在目前供水产权转让项目中，城市政府的意愿70%是资产部门的意愿，20%是行业部门的意愿，而政府本来应该重点代表的公众意愿一般不足10%的权重。目前意义上的所谓政府满意，并不能代表以后政府的长远利益，因为中国民主体制的逐步完善，资产利益必然逐渐弱化，甚至退出政府意愿，而公众利益最终成为城市政府的主要意愿。因此，从城市供水长达几十年的项目合作上看，合同签订初期的政府满意可能难以持久。
　　澳门自来水改革之所以能够在基本圆满完成的背景下得到肯定，根本点在于澳门政府在1985年设定协议的时候，政府没有代表资本利益，澳门政府选择将已有自来水资产无偿移交企业，以换取企业的低水价和高服务。这是一个成熟政府的表现。英国政府在1989年水务改革时，同样是将200亿英镑的水业资产折价几十亿英镑，转让给企业，换取低水价和高服务，但是同时建立了资产的监管体系。
　　目前公众意愿在政府关注中的缺位，是改革进程中的一个阶段性的普遍问题。本人认为一个过度看重资金的政府没有资格代表政府与企业签订长期合约，因为它不能代表政府的未来。事实上，任何一个协议签的时候都是“协同”的，要不然大家不会签字，关键是有一些重要的利益关联者可能没在里面，没有发言权。所以这个所谓的“协同”只是强者的协同，谁在里面权重大，谁的话语权就大。供水合约刚签的时候是协同的，但是这个项目要二、三十年，走下去的时候，发现原来协同中没有体现的力量在壮大，最显著的就是老百姓的力量在壮大。
　　所以我一直怀疑我们现在许多供水项目能否像澳门自来水项目一样走完，能够获得善终。政府角色的失位，会为长期合约埋下将来违约的隐患。

二、城市水业是建设业还是环境服务业？

　　两年以来，我多次强调一个概念，就是城市水业是服务业，而不是建设业。
　　城市水业是环境服务业的核心内容，企业服务需要以资产为基础，但是对待资产可以是拥有产权，也可以不拥有产权。好比酒店管理公司，可以不拥有酒店的产权，它以管理和品牌为纽带，甚至可以管理上百个酒店，没有人知道这个酒店的产权是谁的，但是却清楚地知道这个酒店挂的是什么管理公司的牌子。物业管理公司同样是这种概念，物业公司提供物业服务也不一定拥有物业的产权。
　　水业是服务业，自来水公司是做服务的，资产是提供服务的工具和手段，资产可以租来，也可以买来，理论上讲都可以。如果能够清晰地将城市水业定义为服务业，就非常好理解为什么特许经营需要将产权与经营权分离，因为只有分离才能在经营环节引入准入和退出机制，才能将政府的关注点由资产引向效率和服务。
　　当然服务公司也可以拥有产权，经营权和产权不分离，好比酒店公司自己建一个酒店业，但是本质仍然是服务业。只是对于城市水业这种自然垄断行业而言，政府监管的重点发生了变化。如果服务企业拥有了产权，政府无法实现转入和退出监管，就必须建立以经济济监管为核心的过程监管来控制成本和服务，下面再作论述。
　　城市水业产业性质的混淆，与中国的管理体系密切相关。城市水业一直是建设部实施行行业管理的重要领域之一，传统模式之下，城市水业由政府投资、政府经营，没有服务意识，对老百姓而言，供水是一种福利，公众没有资格谈及水质和服务。因此产业的重点在于建设环节，一说起产业规模就是有多少投资额、多少工程，将它放在建设部进行行业管理也顺其自然。这种产业定性也与中国迅速发展的城市化建设速度相关。
　　城市水业实现产业化转变以后，投资环节，尤其是服务环节进入市场，产业的主业已经转变，产业规模的核心不应该再是多少投资、需要多少设备等等，因为再过20年可能中国没有什么太多的新增工程投资了，但是产业规模仍然存在，甚至更大，那就是这个产业要为近十亿人提供常年自来水和污水处理服务。因此，城市水业作为服务业是永续的，而作为工程建设业是短期的。

三、自来水经营公司是否需要一个明确的经营期限？

　　是将原来的自来水公司股权进行转让，还是成立一个新的自来水公司接管原来的自来水业务，好像结果相似，但实际上有着本质的区别。
　　如果原来的自来水公司股权进行转让，引入的是资本，投资者通过获得自来水公司股权的形式，自然获得了自来水的经营权。这种形式的经营权的经营主体仍然是原来的自来水公司，变化的只是自来水公司的股权，我们称为专营公司。因此，原来的自来水公司继续，并且永续经营，一般不存在明确的经营期限，也就没有特许经营所期望的准入和退出问题。
　　如果成立一个新的自来水公司接管原来的自来水业务，这个公司就是一个有期限的项目公司。实现了经营的准入，到期以后这个公司也需要终止。下一个经营期的新的项目公司则需要重新注册。这种形式属于特许经营，核心是准入和退出机制的设计。
　　澳门自来水公司是一个典型的特许经营项目公司，新的公司由投资人注入新的现金，公司存续期与特许经营期限相对应。新成立的公司是一个低于原来资产总值的公司，政府把资产移交给这个公司，但是公司并不能随意处置这些资产，合约到期以后还要还回来。资产处置方面，新的公司注册资金可以很小，需要满足流转资金的需要和当年的投资需求。在特许经营体系中，政府选择的不是最有钱的大公司，特许经营要求的是有服务经验、有品牌的公司进行专业经营，而不是将重心放在资产的转让上。

四、如何控制成本和制定价格？

　　如何制定自来水服务的价格是政府供水监管的难点。
　　特许经营体系中，决定服务价格最核心的环节是准入和退出环节的竞争。在澳门自来水的具体案例中，我们看到，政府为澳门自来水公司设置了一个25年的经营合同。我们在评估中发现，经营者为了获得下一个服务合同，不仅明显提高了服务水平，甚至主动提出降价，体现一个非常好的特许经营的理念。事实上澳门政府就一个人对自来水实施监管，但是准入和退出形成了一种无形的压力，逼迫经营公司自觉提高积极性，因为马上就要到合同期限了，合同执行得满意，就会延续下去。这是特许经营监管的本质。
　　还有一个经常被中国水业监管曲解的因素，中国的供水价格管理办法里规定了资产收益率的概念，而且规定为8-12%。但是，由于特许经营管理者绝大多数不拥有水业资产，因此在特许经营体系中，企业收益率无法以资产为基础。因此，在所有实行特许经营体系的国家中，几乎没有资产收益率的概念，特许经营核心是通过市场准入和退出和竞争来确定成本。同时，依据服务收入总量为基础来确定利润率，这也体现了服务业的本性。
　　中国的水业改革一方面推进特许经营，一方面与要求按照成本和资产收益率确定价格，诱使经营者将关注点移向了资本，妨碍了特许经营的实施。如果是投资人通过收购产权获得自来水公司的专营公司，由于无法设置准入和退出环节，理论上将那就不是执行特许经营，政府就需要建立过程绩效评价对成本和价格进行控制。
　　在这个体系中同样存在严重的误区。针对单一专营企业的成本管理无论多么严格，经营企业仍然会有充分的理由说明其成本和收益是合理的，因此，选择简单细化供水成本监审办法，来管理供水成本的思路是难以行得通的。事实上，对于没有准入环节的专营企业，必须辅以绩效管理工具平台，也就是说必须依据绩效管理工具获得行业平均成本和收益，而不是依据被监管企业的单个成本，来确定被监管的专营企业的价格。
　　总之，专营企业是买了产权获得的经营权，没有期限的限制，已经省略了准入监管，过程的监管就必不可少；而特许经营因为良好的准入竞争，可以简化过程监管，降低监管成本。
无论是专营还是特许经营，既然是自来水是服务业，那么政府的监管重点之一就是如何保障服务，针对成本和价格的监管方式可能会有不同，但是不能将监管简化为单独强调成本和价格。

五、不能盲目进入项目改革

　　改革是城市水业发展的趋势，提高效率、增进服务是改革的目标。但是城市水业的改革是一个系统的重建，是一个关联广泛的系统工程，绝不能低估了改革的难度。
　　自来水公司改革需要先进性整体的系统设计，方向性选择的前期工作非常重要，不要盲目选择一种模式，直接进入招标程序，急着转让财产。在我们国家总体缺乏改革指导的、政策体系矛盾重重的背景下，充分的调研和学习是十分必要的，不能图快。有些思考和认识需要自己来体会和学习，是中介服务机构不能代替的。
　　实际每个地方的改革模式都可能不一样，特许经营和专营有不同的适用性。每种模式的背后都需要一个系统来支撑，包括企业、员工、价格、投资人的响应、政府监管的能力、公共参与等，它们相互作用，是一个整体，想不清楚的时候不如先不动。虽然不动，但是不能停止思考和调研，不然造成被动启动，则更加不好。
(中国水网)

编辑：全新丽