也谈城市供水合资项目期末资产处置

中国水网编者按：目前，我国城市供水和污水处理行业目前市场化程度越来越高，市场份额逐渐倾向于向国内、国际的大型水务集团集中。而城市供水行业改革、改制过程也伴随着诸多争议，期末资产处置问题是其中的一个焦点，济邦公司总经理张燎的文章《也谈城市供水合资项目期末资产处置》，提供了一种见解和思路，并介绍了国际上的一些经验和做法。中国水网予以刊登，希望能够为行业提供参考，也欢迎大家就此问题继续进行讨论。

也谈城市供水合资项目期末资产处置

Another Explanation on the Issue of Asset Disposal at the end of Concession Period of Urban Water Supply JV Project
（济邦公司，张 燎）

　　摘要：针对目前被广泛讨论的城市供水合资企业期末资产处置方式，文章介绍了欧盟委员会有关PPP指引性文件对特许经营和政府撤资等民营化模式的定义，指出供水企业出售部分股权的合资方式是一种政府撤资，并非国际意义的特许经营，非国有股东享有完全的产权。文章还指出政府期末无偿收回资产在现阶段的改革模式下可能存在的问题，建议期末资产处置按法律和行业管理两个维度来考虑选择合适方式。

　　一、问题的由来
　　最近几个月由某些“高溢价”城市供水合资项目引发的合资期末如何处置非国有股东资产/股权问题在行业媒体和网络上热议不断。有知名行业专家撰文支持采取无偿收回方式处置这类合资公司的非国有股东产权，并以特许经营制度下企业享有有限产权为由详做解读。
　　由于期末资产处置方式关涉对当前市政公用事业特许经营制度的理解，不同的处置方式在法律、财务和企业管理方面可能引致不同的后续结果，对现在普遍应用的城市供水合资模式具有重要意义，笔者有意就此做进一步的讨论，以供读者思考。

　　二、非国有股东的有限产权
　　首先要谈的问题是合资公司的产权。对于非国有股东在城市供水合资公司中持有的部分股权的性质，当前有两种观点：一种观点是认为非国有股东所持股份与普通的合资公司（无论是国内合资还是外商合资）股东的并无二致，拥有与该股权对应的完全产权，在公司经营期结束或提前退出时，采用清算或转让等方式获得该股权对应的股东权益价值；另一种观点认为在特许经营制度下，非国有股东所持股权具有有限产权性质，不单该等股权在公司经营期内不能随意转让、出质担保等，在公司经营期末或提前退出时，政府方（请注意不是合资公司国有股东）更得以无偿收回非国有股东的股权，而不用任何对该股东权益的补偿对价或仅支付象征性的对价。
　　笔者认为上述第二种观点在目前的城市供水改革模式下，有所不妥。
　　从欧洲国家对特许经营制度（Concession）的普遍理解看，特许经营模式下项目设施的资产所有权通常归属政府方 ，类似于BOT那样典型的PPP模式也有同样的资产权属约定；不同的是特许经营模式下的经营者可以获得与项目设施及业务相关联的经营收入，而BOT模式下经营者通常是从政府/政府性企业那里获得与其服务对应的收入。
　　关键的问题是，无论BOT抑或特许经营，均是一个“单一”的私营投资人（无论其是否设立专门的项目公司）作为被授权方，负责该项目的某些实质性的业务运营，如设计、融资、建设及运营等等，政府方不会介入被授权的私营投资人，而仅仅作为资产所有人、监管人的角色存在于这类公私部门合作关系中。在上述前提下，我们可以说，私营投资人获得的权益或者在项目公司中的股权是“有限产权”，政府在特许经营期末从特许经营者处无偿收回最终所有权归自己的项目资产没有问题。
　　欧盟委员会在有关PPP的指引性文件中提到另外一种民营化方式——政府部分撤资（Partial Private Divestiture ），这种方式也曾经被另外一位知名的民营化大师E.S.萨瓦斯详细描述过 ，被称作政府撤资（Divestment）。两者对撤资方式的描述基本一致：一种涉及将国有资产或国有企业产权（可以是部分也可能是全部）出售给私营投资人的民营化方式；而且明确指出，政府撤资方式下私营投资人获得的产权不同于特许经营模式下的有限产权，而是永久产权，或者说“完全产权”。
　　让我们回到中国公用事业改革的环境来观察，自来水厂、污水处理厂、垃圾焚烧厂等BOT项目基本符合国际通行意义的特许经营模式要素特点，私营投资人对项目设施资产拥有受限制的产权，在特许经营期末需将其无偿移交给政府方面。然而，在城市供水行业普遍采取的出售部分国有企业产权给社会资本，组建合资公司的市场化改革方式——国有资产管理部门称之为“产权多元化”改革——应该定性为政府撤资，而有别于国际通行的特许经营模式。
　　以笔者之见，由于当初建设部126号文中规定市政公用特许经营制度时，并未对特许经营制度做进一步的解释，各地方政府操作中对资产权属、政府/企业责任边界、收入成本分担关系等都有不同的理解，导致市政公用事业特许经营制度的具体实现形式五花八门，特许经营制度成了一个“筐”，任何有关市政公用事业市场化改革都往里装。各路专家、学者和咨询机构纷纷对建设部语焉不详的“特许经营制度”加上自己的理解，四处传播、相互影响，遂形成当前业界对特许经营制度的思想认识混乱状况。
　　建设部2004年发布的《城市供水特许经营协议示范文本》明显是以水厂BOT模式为交易结构基础来编制的，其中约定项目设施资产在特许经营期末无偿移交政府方既合理也是可以理解的。但是，这个示范文本假定的投融资模式和交易结构不包括供水行业后来流行的厂网合一的系统改革，自然也不适合于作为城市供水系统合资方式下的特许经营协议范本。关于文本适用问题，在地方政府层面存在相当的认识误区，建设部有关职能部门一直没有公开的官方解释，频频出现合资项目硬套2004年版特许协议示范文本的现象。
　　可以肯定的是，以2002年浦东自来水公司股权转让开始的中国城市供水企业合资改革模式是一种产权多元化改革，也是国际惯例的“政府撤资”，合资公司中的非国有股东（当然也包括国有性质股东）拥有永久产权。建设部门的特许经营制度此时处于非常尴尬的地位：无论政府或行业主管部门是否授予合资公司特许经营权，私营投资人事实上已经通过合资方式介入原供水企业享有的供水业务专营权。
　　有人以澳门水司的民营化改革为例，试图说明特许经营模式下私营投资人享有的是有限产权。但是，请注意，中法水务在澳门水司项目上采用的确实是国际惯例的特许经营模式，政府将原有水司资产出售给中法水务时几乎没有作价，且项目公司——澳门水司全部由中法水务投资控股，澳门政府未持有任何权益。这些都是典型的特许经营模式特征，与国内实施的供水企业产权转让（以国资部门核准的净资产评估值为作价基础），组建合资公司的方式大为不同。

　　三、期末资产无偿收回的影响
　　前文已经充分说明中国当前的城市供水合资改革并非国际规范意义的特许经营，而是一种政府部分退出，形成多元化产权结构的改革模式，自然也不存在所谓有限产权，期末资产无偿收回的规定。
　　进一步，我们还可以讨论假如在相关项目协议中强制约定期末资产由政府无偿收回可能面临的法律、财务、管理方面的问题，如此可以得到有关期末资产处置更为全面和清晰的认识。
　　法律上，我国的《公司法》、《中外合资企业经营法》对国内合资公司、外商合资公司均约定股东享有与其股权比例相对应的收益、经营决策等权利，也约定在公司经营期末应该采用清算等方式处置剩余资产、债务和权益，如果中途转让股份，应该由合资公司的转让股东、其他股东、受让方等按照一定的规则办理转让和对价支付。事先约定合资公司非国有股东的股权由股东之外的第三方的政府方无偿取得，虽然从商务上显失公平，但如果在合资协议、章程上预先作出相关约定，转让的非国有股东放弃获得对价，从现行法律而言并未明确禁止。
　　就财务影响而言，有偿和无偿两种处置方式均无操作障碍。如果事先明确约定在经营期末无偿收回非国有股东股权，非国有投资人在报价时必然考虑此因素（期末没有任何残值现金流），理论上其准入阶段的竞争报价应该比同一项目约定期末有偿回购方式更低。
　　但是，关键问题发生在管理上，当合资公司非国有股东意识到它无法获得任何对期末资产的补偿时，经营期的最后若干年，非国有股东必然充分行使其在合资公司的决策权，反对进行任何新增设施投资，尽量降低维养投入，尽可能多分配公司利润。政府将面对一个内部决策纷争不断，设法拒绝履行政府有关新增供水设施建设规划的合资公司。现在规定期末无偿收回非国有产权的项目协议对此基本上没有约定政府如何对付这样的情形。

　　四、小结
　　归结起来，笔者认为在城市供水企业采用部分国有产权转让，与社会资本共同组建合资公司的改革模式中，非国有股东从法理上享有合资公司永久、完全的股权，合资经营期末非国有股东退出时，其股权应该采用政府有偿回购、再转让给政府招标选择的第三方等方式处置，不适于由政府无偿收回。
　　期末资产处置在供水企业改制招商项目中看似一个小小的具体技术处理问题，但是，从上文我们已经可以清晰地看出它的背后实际上牵涉到政府主管部门、业界对特许经营制度的设计和理解。由此观之，就感到“兹事体大、不可不察”。

编辑：全新丽