法国城市公用事业特许经营制度及启示

法国城市公用事业实行特许经营制度的历史十分悠久，积累了丰富的经验，在世界范围内得到推广应用，被世界银行称为“一种真正的法国模式”，对我国正在进行的城市公用事业改革将具有重要的借鉴意义。

    1 特许经营制度的概念

    给特许经营制度下一个准确的概念非常困难。原因是在实践中特许经营方式是多样的，甚至可以说是千变万化的。我们理解的特许经营制度就是：政府的事（公用事业），通过合同约定，交给企业去办（经营）。

    在法国座谈和考察中，我们接触到一些来自不同层面的概念。如，企业家菲则恩先生认为，特许经营制度是指设施一定是公有的，获得经营权永远属于国家。菲则恩先生的说法很重要，因为如果私人经营者是设施的拥有者，那他就不会是特许经营者，因为他的经营没有时间的限制也没有产业移交的问题。

    经济学家奥比认为，特许经营制度是指行政部门也称经营权发租方，将一公用事业经营权交给一私人机构（有时是公立机构），即经营权承租方，由其通过对用户征收租金等手段以及其它有利条件，对所承租的公用事业进行开发管理，自负盈亏，并承担各种风险。

    法学家乔治金认为，特许经营制度是企业受委托经营公用事业，并且从中取得报酬的一种形式。公共性领取全部报酬，而且从用户手里一点一点地收缴到承租方。工程结束，合作双方的合同关系并不因一手交货一手交钱而终止。相反，双方的合作关系将是长期的和非常紧密的合作关系，以最大限度地保证双方的利益。承租方在发租方的支持和监督下，对项目继续进行开发和经营。

    清朝末年，北平水务司给老佛爷上了一个办自来水公司的折子，老佛爷在上面批了四个字，叫“官督民办”。我想什么是特许经营，老佛爷这四个字再精练不过了。

    2 实行特许经营制度的政治和经济背景

    欧洲历史上就是城帮制国家，早在古希腊和古罗马时代，城帮制国家就有了相当的发展。在庞培古城的废墟上，可以看到当时的城市广场和市政管道，事实上，在那个时代，城市公用事业委托经营就已经有了雏形。在17世纪，法国人成功地应用委托经营方式，求助于私人企业建造军舰和港口等基础设施，来补充国家财政的不足，迅速地发展了自己的海军；在18世纪，被用来修建运河和桥梁；在19世纪，被用来开发经营铁路、供水、照明、交通等城市公用设施；到了现代尤其是20世纪70年代以来，这种作法更是形成了一种模式和理论，并广泛地应用于高速公路、供电、通讯、有线电视、城市供暖、垃圾处理、污水处理、停车场等设施的建设和经营，包括监狱的建设和经营。

    为什么要实行特许经营制度，经济上的理由：第一，国家在经济社会发展过程中，会遇到一方面要求增加公用基础设施的供应，而另一方面国家财政有限的问题。而特许经营制度可以充分地利用民间资金和私人投资。据统计，未来15 年里，法国交通运输等基础设施的需求在目前水平上将增长25％，而国家公共部门负债沉重，靠财政和贷款的难度越来越大。

    第二，社会公众不断要求提高公用事业的服务质量和水平，而特许经营制度可以将公用设施的设计、施工、经营和维护等工作作为最终获得成功的目标，而采取更负责的态度，去精心设计，细心经营，提供优质服务。

    第三，公用事业的发展需要降低成本、提高效益。本来，政府对公用事业直接管理机制是最好的一种机制，但它的主要缺陷在于将行政领域的条条框框搬到了企业，使企业的正常运行难以摆脱行政框框的束缚，尤其是复杂和敏感的公共财务制度。采取特许经营制度可以使企业的全部活力服务于符合总体利益的目标，经营者具有法人地位和财务自主权，因而能够自由地签约和借贷，同时这也促使特许经营者严格管理，采取那些有效的物质鼓励办法，进行技术和管理的革新。这些往往是官办企业所缺乏的。

    第四，公用基础设施到底是否经济体系之外因素，经济学发生了很大的变化。凯恩斯之后，主流的观点是经济是由消费牵引的，公共工程只起刺激作用。而近年来，西方经济学认为公共基础设施在改善企业经营方面起着独特的作用，一个经济体系的运作也取决于对公用事业的管理，并承认公用设施是经济体系运行的一个部分。由于经济学赋予了公用事业新的经济意义，也因此促进了政府发展委托经营和公共部门与私营部门之间的共同合作。

    政治上的理由，社会发展自从有了公共和私营部门之间的分工以后，政府自然成了公共部门和公众利益的责任承担者，但由于社会发展的迅速，派生出的公益事业五花八门，政府真的是应接不暇，焦头烂额。怎么办？政府应当避免盲目地包揽一切，应当重新集中精力致力于社会的基本方面，发挥国家应当发挥的强大作用，成为保卫整体利益的战略家。但作为政府的责任不能丢掉，权力更不能丢掉，因此实行特许经营制度，把公用事业委托出让也就成了一种政治上的需要。

再者，现代国家和政府除行使其司法、国防、外交、财政等职能外，还应当在激励公共部门和民间建立契约性的相互作用关系方面发挥重要的调节职能，使其矛盾的利益保持相互协调，充分发挥民间资本在经营公用事业上的积极性，而特许经营是一种基本的方式。1955年，法国的高速公路仅有80公里，国家是唯一的经营者。在这以后决定实行特许经营制度。到1990年有5700公里高速公路建成，到现在有 9000多公里高速公路投入运营，并分别由9家特许经营公司管理。实行特许经营制度之后，在政治和经济上的好处是显而易见的。

 3 公用事业特许经营的主要形式

    实行特许经营的形式是多样的。这是因为它涉及的层面和内容有很大的区别。从内容看，委托经营的内容各式各样，从设计、施工到经营、管理，可以是某一公用事业的全部也可以是其中一部分。从发租者看，作为经营权发租者的行政机构也有很大的区别，法国的国家、省、市镇及其下属公共部门都可以作发租者。而且他们既可以单独也可以联合起来作发租者。从承租者看，可以是私营的，也可以是国营的，或者是公私合营的。但不管上述因素怎样组合，从其本质上划分，特许经营有三种主要形式，或者说有三种主要的契约关系：

    第一、传统的形式。承租企业对承租的公用事业开发经营，自负盈亏，并承担各种风险，也叫全部风险特许经营（CRI）。这种方式政府不承担风险责任，适用于企业对某一公用事业相关市场的全面开发和经营管理。比如早期的供水特许经营合同，私营企业负担一切投资以及经营所需费用，同时承担一切风险。BOT方式属于全部风险特许经营。

    第二、改进的形式。承租企业承担项目建设和经营过程中的技术风险，以及它所投入的部分投资风险，原有的投资风险由政府分担， 也叫共担风险特许经营（CRP）。常讲的租赁方式就属于这种方式。城市公用设施一经建立起来，租赁的形式便开始发展起来。事实上，传统的形式和租赁的形式常常会结合起来应用。

    第三、相关单位直接管理的形式。市场本身困难重要，承租企业不能从用户身上获得足够的营业收入，就必须从财政中支取报酬，承租企业承担有限的风险，也叫有限风险特许经营（CRL） 。这种方式适用于客源不明、不依靠用户的支付能力的公共设施的投资和经营。比如公共交通，目前法国公共交通每年会得到国家财政大约50%的补助。

    事实上不同的承租和发租者，在对待某一个具体的公用事业项目时，他们签订的特许经营合同的内容都是不同的，而且会有相当大的区别。传统的方式至少在几百年前就出现了，但它有一定的局限。而后的改进的方式和相关单位直接管理的方式对传统的方式是一种必要的补充和完善，并更好地解决了私营企业不愿意投入和经营那些利润微薄或是有一定风险的公用事业的问题。有资料归纳了法国各省公交特许经营的情况（表1），也可以看出委托形式是多样的。

    表1 外省（巴黎除外）公共交通事业经营单位及形式

    4 实行特许经营制度的法律依据和基本原则

    法国实行特许经营制度的法律依据很多，但从法律名称上看几乎没有专门的特许经营制度方面的法律。1998年颁布的《萨班法》，也只是对特许经营项目必须实行公开招标进行竞争做出专门的规定。在考察中介绍比较多的主要相关法律有：《合同法》《案例法》《萨班法》和《阿拉尔德法》。《阿拉尔德法》于1791年颁布，其中有条款确认了市镇政府可以对公用事业的公有或私有经营者进行自由选择的法律依据。

    特许经营需要遵循的主要原则有：

    1、公用事业依据收支平衡的原则来管理

    2、 合作特许经营的发租方和承租方之间应当建立一种持久的伙伴关系。

    3、 根据项目的性质和企业的经济状况均衡地分担风险和分享利润

    4、 鉴于人的关系（指发租者可凭对承租者的信誉和友好关系将公用项目委托给对方）。

    5、 服务的连续性，用户同等待遇和服务不断适应用户需要的变化。

    5 实行特许经营要解决好的几个关键问题

    实行特许经营制度有一个问题是不能回避的，这就是风险和风险分担问题。因为客观讲，公用事业特别是基础设施建设虽然有自然垄断的“保险”，但也存在着时间长的“风险”。一个是基础设施的使用时间长，投入规模大。一般周期要几十年上百年的时间，自然不确定因素很多，风险会更大。再一个是政治的介入。很多公用事业项目是出于政治的因素提出的。虽然是合法的，但有可能影响决定项目的需求和成本的市场真实性。所以一方面出于财政和效率的原因，需要大量引入私人经营，另一方面出于盈利率和风险的原因，几乎没有私人投资者愿意经营低盈利率、高风险的事。怎么办？分担风险的问题提出来了，政府负担相应甚至大部分风险，似乎是合乎情理又十分必要的事情。合乎情理，是因为如果企业经营成功它应该分得利润。十分必要，是因为它一旦遇到巨大风险时不能被压垮，要保证公用事业服务的连续性。但政府又不能为一切风险担保，因为那么做会使企业丧失承担责任和提高效益的原动力。所以合理确定分担风险是实行特许经营成败的关键，也是特许经营合同的重要内容。分担风险是根据不同情况和不同条件通过谈判决定的，形式是多样的。但前面介绍的全部风险特许经营、分担风险特许经营和有限风险特许经营这三种是最主要的形式。

    第二个关键问题就是模式。长期以来，法国发展了一套自己的公用事业特许经营模式。在第二次世界大战以后的大规模城市建设进程中得到了充分的验证，并在世界五大洲得到推广。法国模式的基本特点是：①设施公有；②以合同形式规定双方权宜；③政府对其拥有监督权；④企业拥有开发权；⑤政府保留对价格的干预、以及单方中止合同的权力。 但是必须注意不能随意地曲解甚至是照搬“模式”。 因为“模式”是历史长期发展演变的结果。“模式”一词并不意味着一成不变和机械地用于所有的城市和所有的公用事业。而正好相反，法国模式的一个显著特点就是其具有极大的灵活性，无论是组织结构、合同内容和技术手段都具有极大的可变性。我们在考察中特别感觉到这一点，法国人是实用思想多于学说，具体办法多于抽象理论，正像法国的自然风光多彩多姿，而其城市建设风格各异一样。一种模式或是一个特许经营合同，是某一特定时期为解决某一具体问题而形成的一种生动而专门的形式。连法国人自己也讲，先人留下的“模式”遗产的宝贵之处，就在于它的多样性、丰富性和适应性。模式问题对中国来讲很重要，千万不能照搬照抄，搞一刀切、一窝风。

    第三，价格是一个非常核心的问题。法国在实行特许经营制度的过程中，政府始终控制着价格。并保持着几个特点：1、不管采取何种委托形式，价格都要经过市政议会讨论确定。2、这些价格是由社会咨询公司在预测的基础上计算得出的。这种计算是非常科学和详尽的。比如水的销售价格及废水处理价格，主要根据收支平衡原则，并考虑服务数量变化、经营形势变化、地方税收等因素来进行。有时为解决需要政府投入的那部分资金，测算时还包括政府设施使用税和附加税等（我们考察时法国苏伊士里昂水务公司供应巴黎的生活水价为每立方米17法郎，其水成本加利润5法郎、污水处理费5法郎，税7法郎，包括农村发展税、水资源税、增值税）。3、价格变化和企业报酬会定期地进行复核，一般情况四、五年一次。4、如果双方无法达成价格协议，需要成立一个三人委员会对复核结果进行仲裁。合作双方各选一位，第三位由已选定的二位委员共同选定。

    第四个关键问题是监督。在法国特许经营制度的监督是靠体制进行的。首先是企业生存机制，在市场经济国家，企业必须为自己的长期利益考虑，再没有比一件丑闻或是一项质量低劣的工程更糟糕的事情了。它可以使多年努力建立起来的企业形象一夜之间化为乌有。企业生存和自我约束机制是重要的一条。

    其次，市长在市民眼中始终是负责一切的，当选市长必须向选民有所交待。当然这种监督不是按照技术和财务标准进行，而是建立在一种“人们都很满意”的综合的政治标准上。当选者和选民常常会同邻近城市的公用事业做比较，这就使城市之间出现了竞争的局面。

    再次，出现垄断经营怎么办，在法国绝对的垄断是不存在的，企业的业务不可能覆盖生产的全部过程，企业必须同其它部门开展一定的合作。即使是大的燃气集团，也会面临着来自供电、燃油和煤炭经营者的竞争，迫使企业自觉地避免超额利润情况的出现。如果出现超额利润，会按合同约定被政府拿走。

    再其次，在法国人看来，企业并不一定私营才有效益，决定企业行为的因素不在于企业是姓公还是姓私，也不在于市场是以竞争形式还是以寡头卖方市场形式出现，重要的在于企业的股票上市交易。企业股票一旦上市交易，向公众征集资金，那它就自然处在同其它企业竞争的局面，因为企业必须获得足够的利润以吸引股东。在这种情况下，其它的监督方式似乎都不那么重要。

    最后，强调公用设施的公用设施的公有性也是一条很重要的机制，对企业来讲，它必须“墨守成规”“克已奉公”来追求合同的续签和扩大政府委托内容的可能性。所以，企业想为所欲为，服务质量低劣，赚了大把钱就走的情况在法国是没有的。

    6 对国内实行特许经营制度的思考和建议

    6.1 法国城市公用事业特许经营制度的基本内容在我国的适用的。事实上，在发展公用事业上各国的作法不尽相同，英国强调私有化，德国注重政府直接管理。而法国是在公共部门干预和私营部门参与之间，寻找一种共同投资、共担风险、有效和均衡的方法，比较好地把政府的责任和私营竞争和积极性结合起来，收到了显著的成效。目前，我国公用事业不可能私有化，更不可能放弃政府的责任，法国的经验无疑对我国是“它山之石”，尽快引入特许经营制度对我国城 市公用事业改革将具有十分积极的意义。

    6.2 或许实行特许经营是我国城市公用带来改革的一个重要突破口。但在政策上需要突破，暂时不能突破的，最好先明确一些政策。可考虑尽快制订《城市公用事业特许经营制度指导意见》。首先在城市公用事业的特许经营范围、政府主管部门和受委托经营企业的责任、实行的主要原则、价格确定和调整的机制等问题上给出明确的政策，吸引国内社会资本和非国有企业的介入，推动城市公用事业的改革与发展。

    6.3 特许经营制度涉及的政策和内容非常广泛和复杂。 而国内城市公用事业改革又相对严重滞后，建议全面开展城市公用事业特许经营制度的政策研究，抓好相关的协调工作，大力推动我国城市公用事业的改革。

    6.4 在我国推行特许经营制度既需要理解和支持。促进城市主管机构观念的转变和让群众能够认识和接受这一事物，也是推行特许经营制度的一个很重要的前提条件。（作者徐宗威现任建设部法规司副司长）

编辑：武红霞