程静：北京市水务体制创新的理论与实践

在清华大学和中国水网主办的2008城市水业战略论坛上，北京市水务局局长程静发表了重要讲话，对北京市水务体制创新的理论与实践问题做了深入的分析。以下内容根据其发言整理（未经本人审核）。

今天我给大家汇报的题目是北京水务体制创新的理论与实践。制度创新是计划经济向市场经济转变的重要保障，也是市场经济体系的重要组成部分。北京水务体制的实践证明，体制创新是政府实现职能转变、提高行政能力的关键。体制的创新改变了多龙治水的局面，实现了统一、精简、高效的目标。北京水务体制建立四年来，全市水务系统发挥了体制优势，统筹水资源保护、节约、利用和管理，确保了在连续九年干旱不利条件下首都的用水安全。

我汇报四个方面：

第一，北京水务管理体制的创新和职能优势。

从水管理体制的思路提出，到北京水务局的正式组建，北京水务体制经过了20多年的体制准备和设计过程。这个过程是一个思想认识不断深化、制度设计不断成熟的过程，同时，也伴随着社会制度体系由计划经济向市场经济深化转变的过程。

上个世纪80年代初，北京曾经连续五年遭遇干旱，水资源紧缺成为社会经济发展的主要制约因素，城乡用水矛盾加剧。特别是严重干旱的1979年，农业用水量高达29亿立方米。此后，为了保证城市用水，又停止了两大水库向农业供水。在水资源紧缺的新形势下，改革管水思路，调整用水结构，提高用水效率，打破“大锅水”的观念逐渐形成。理顺水管理体制的思路也纳入了政府的议事日程。

1981年，市政府成立了以市场为主任的水资源委员会，建立协调管理水资源的办事机构，1991年市政府研究室经过深入研究，提出统一水管体制的方案。1999年制定了《21世纪初期首都水资源可持续利用规划》，其中组建水务局被列入该规划中。

从1999年开始到现在，北京连续遭遇干旱，体制障碍造成了水资源的管理水平低，用水效率低等问题。2003年底，市政府确立组建水务局的方案，经批准后，统一管水的新体制正式开始运行。

水务体制的职能包括原水利局的全部职能和市政管委供水、排水、城市节水等方面的功能。将市自来水集团公司，市排水集团公司划归水务局事务管理范围，水务局作为市政府水行政管理部门，接受建设部、水利部和国家环保总局的行业管理。北京水务体制建立四年来，体制结构不断完善，已经形成了以市水务局、14个区县水务局、114个流域水务站、4000多个农民用水者协会，我们还聘请了10800个农民管水员为主体的次级管理体制，这个体制已经开始正式运行。

第二，北京水务体制的运行特点。

北京水务体制实现了涉水的政务、事务、业务的统一管理，明确了政府行政职能、事业业务职能、企业市场职能的定位，职责清晰，层次分明，环环相接，体现了体制改革统一，精减、高效的目标要求。这种体制具有三大特点：系统化、高效化、规范化。

第一个特点：系统化。实现了对水的全面管理和全过程的管理。全面管理指的是对涉水的政务、事务、业务的全面管理，这种管理包括依法履行水行政职能，制定并实施水务政策，管理水务和市场等等。

全过程管理指的是对防洪、蓄水、供水、节水、排水、污水处理、再生水利用这一水资源保护、开发、利用的这种管理把过程的每一个环节成为统一体，注重其内在的一致性。水务管理强化了多目标决策，关注更多方面的效率和效益。

污水资源化最能体现水务管理的系统化内涵，污水收集、处理、再利用表面上是一项独立的工作，但在水务管理上却是一项系统化工作。污水的收集功能除将污水输入污水处理厂外，还有更重要的功能，即实现清污分流。污水布管网不再对河湖及环境造成再污染，污水收集率的提高，使环经城市河湖成为可能，从源头上改善了城市环境。

污水资源化另一个显著的效果，是缓解了水资源紧缺的矛盾，2007年北京再生水利用量达到了4.8亿方，占总用水量的14%，再生水已经成为实现北京水供需平衡的重要资源。从长远看，北京水资源的可持续利用，主要途径是水的再生利用和循环利用。

以四年来再生水利用的情况分析，市水务体制发挥系统化优势，加快污水资源化的过程，我们已把再生水广泛用于工业、农业、环境和城市市政杂用等方面。

同时，我们也在制定计划，在未来的两三年内，通过技术改造使北京城市污水处理厂的水质进一步全面提升，再生水的利用将实现新的跨越。

第二个特点：高效化。新体制解决了管水体制重叠分割的问题，城乡供水、节水、排水在同一个体制框架下运行，形成合力，水务行政效率高效运行。

在中水利用方面存在几个问题：一是中水厂有生产能力，但用户不足；二是电厂水资源不足。三是建设输水管线没有路由。

这些问题在原有的体制状态下是不可能在短时间内解决的，如果不解决供水安全又有问题。

在新体制的框架下，外部协调变成了内部协调，我们仅用了半年时间选择在河道中铺设输水管线，向电厂供水，第一是解决了电厂的水源问题，第二解决了中水厂有水供不出的问题，同时官厅水库在来水减少的情况下，渡过了一个生态危机。

新的体制提高了行政效率，体现在水资源保护、改善城市环境等方面，这也是北京在连续干旱的条件下，保障供水安全的基础条件。

第三个特点：规范化。水务体制是新制度，绝不是原有的水利局和原有的市政供水、排水、节水部门职能的简单组合，这一新制度脱胎于旧制度，其是在新理念、新思路、新目标、新任务引导下的创新制度。

一是以科学发展观为指导，确立了循环水务发展思路。

二是明确水务发展目标。坚持以人为本，统筹兼顾，保证水源、供水、生态环境和安全迎汛，为首都经济和社会发展提供全面可靠的水安全保证。

三是强化依法管水，建立相对完善的水管理制度体系，全面提高水公共服务和公共管理水平。

第三，北京水务体制取得的创新成果。

北京水务体制运行四年来，全市水务系统依托新体制，按照“新北京、新奥运”战略构想的要求，不断创新思路，创新工作，北京水务建设和管理取得了多项成绩。

一、统筹水资源调度，形成三水联调的水资源格局，建立了以密怀（密云、怀柔）供水系统为主体的地表水。三大水源既可统一调度又可独立运行，提高了首都水源安全的保障能力，不仅可以保障正常情况下的城市供水需求，也为化解突发水源风险创造了条件。

二、统筹水资源管理与保护，探索水资源保护的新途径。

北京探索的构筑生态修复、生态治理、生态保护的三道防线，建设生态清洁小流域的水资源保护新途径，坚持污水、垃圾、厕所、河道同步治理。全市已经建立建成了50条生态清洁，取得了成果。

密云水库一直保持在二类水质，官厅水库起死回生。今年北京将生态清洁小流域建设从山区扩展到平原。山区和平原的水源保护形成新格局，维护水的健康循环。

三、统筹城乡、完成新一轮的供水设施改造。北京对自来水三厂、八厂、九厂进行集中改造。日供水能力由2004年的230万方提高到295万方，完全可以满足城市的高峰用水。水厂出水水质优质达标，符合国家去年颁布的106项水质标准，建成管网运行监测系统，管网事故明显下降。用三年时间完成了32万户居民“一户一表”改造和1200个二次供水设施改造。2005年起，每年解决30万农民安全饮用水，累计解决了129万农民的安全饮用水问题。安全用水达标率达到了79%。今年将完成70万农民的供水改造。 解决农民饮水水质一步到位，达到国家标准，同时建立了收费的长效管理机制。

四、统筹高效节水与循环利用，节水管理形成体系。

落实法规行政经济技术，落实各项节水措施。每年建设10万亩节水农田，每年完成工业节水技术改造30项，规模工业用水处理达到93%。社会单位用水严格管理，超定额累进加价，公共场所节水器普及率达到了百分之百。亦庄开发区建成了节水示范区。扩大再生水利用，使污水资源化，走循环用水之路。建成了6项西水东送工程，全市60多项热电厂全部使用再生水，全年用1.2亿方。建设通州大型50万亩再生水灌渠，年用水2.3亿方。完成奥运中心区、圆明园等再生水利用工程，环境年利用再生水1亿方。市政绿化用再生水3000万方。去年全市利用再生水4.8亿方，今年再生水利用将达到6亿方。

五、统筹治污与治河完成情况良好。

统筹治理治污与河道城市水系河道基本还清。北京每年建成一座污水厂，北京9座污水处理厂年处理污水8亿立方米，处理率达到了92%。农村建立了435处污水处理设施，处理率达到了27%。坚持每年集中治几条河，多年黑臭的清河等河流水质还清。全市建成了筒子河、中南海北海循环工程，使中心区域水质保持三类。截止到去年底，城市水系二三类水质的河道占56%，湖泊达标率达到了70%。水环境水质达到了奥运会水质要求。今年北京水务将尽最大努力为奥运盛会提供一个优美的水环境。

六、统筹洪水管理与雨洪利用，建立安全迎汛工作体系。完成里城市骨干河道的治理，解决了城市43处积水点，改造了立交桥灌溉，全面完成了全市的病险水库和水利枢纽的加固工程，建立了安全迎汛责任制预案应急三大体系。建成了800多处雨水收集利用工程，雨水利用能力增加到4000万立方米。

奥运会开幕之时，北京还处在主汛期，今年北京水务局将做好应对极端天气的准备，全力保障奥运赛事的安全，保障人民生命安全，保障城市用水安全。

四，进一步完善北京水务的几点设想。

北京水务体制运行四年来，水务事业取得了长足的发展，水务体制在其中起到了保障作用，然而依然面临着诸多严峻的挑战，水务综合管理能力需要不断提高，水务体制需要在实践中不断完善。

一是强化行政管理职能。首都水安全责重如山，要有强烈的忧患意识，要坚持依法行政，完善体制系统，不断加大水资源保护管理调度，加大城乡供水安全保障力度，加大城市河湖综合治理。

二是提高业务管理水平。要重视基础工作，加强能力按照做到数字准、情况明、职责清，加大对城市供排水管网的监管力度，建立健全应急管理机制。

三是提高公共服务水平。治理落实水务行业发展规划，标准政策改革审批制度等等，实行政务公开，提高办事效率，办好水务热线，听取群众心声，探索建立专家咨询和社会听证制度，提高服务质量。

四是加强监管职能。统筹水务法规体系建设，修订由于水资源管理造成的法规不协调问题，注重标准的实际应用和评估效果，积极推进综合执法，协调政府其它部门共同开展工作。

今年是奥运实现之年，北京水务要充分发挥体制优势，以可能达到的最高标准和要求来要求水务工作，为举办一届有特色高水平的奥运会和残奥会，提供全面的水安全保障。

精彩问答  

提问：北京在雨水利用方面建成了800多处雨水收集工程，雨水利用能力增加到4000万立方米，这些工程是政府行为还是企业行为？政府在鼓励企业雨水利用方面有没有新的措施？

程静：雨水现在已经成为北京很重要的一个水资源，在这种情况下，我们这几年在雨水利用上做了很多工作。目前已经建成了800处，这800处主要是以社会力量投资，政府给予适当的补贴和奖励的办法来做的，政府提出这个号召之后，得到了全社会的广泛响应和支持，全社会在这方面的积极性是非常高的。今年我们还要继续把这项工作推广下去，争取把下在北京地面上的水更多的留在北京市内。

提问：现在北京很多新的小区已经建成了中水的设施，但是现在有的建成了很多年，一直都在闲置，请问一下水务局对于中水居民利用有什么考虑？

程静：由北京这几年的再生水利用实践，我们总结出来，北京要发展那些最大量的替代天然水的水，我刚才谈到四方面，一个是工业、农业、城市河湖，还有城市杂用。政府是鼓励使用再生水的，你刚才提到的已经盖好还没有使用，可能有包括管道铺设问题在内的一系列原因，所以在中水没有输送到用居民家中的时候，用的还是自来水，但是总的来说，居民区的中水回用都将是今后发展的一个重要方向。

编辑：王彩霞