编者按：本文源自世行“解决中国水资源短缺”报告，是分析、建议背景文章系列《中国突发水污染事件的预防和应对》中的摘选。
为加强中国预防与应对突发环境事件的能力，需要采取的措施分为三个方面，即：全面的体制改革，风险管理与预防，应急处理与减轻突发事件的影响。下面从这三个方面提出政策建议。
全面的体制改革
建议之一：完善法律法规框架。有效的突发事件预防与应急需要有坚实的法律基础。在吸取国外经验教训的基础上，中国可以通过制定一部国家法律，强化现有法规中关于污染事件防治的具体规定，细化实施内容，以完善突发事件预防、准备和应对的法律和法规体系。为此，建议：
1.全国人大应构建一个有效预防和应对突发事件的法律框架，明确体制和机构安排，确定基本原则，如预防、预警、污染者付费、采用最佳实用技术和最佳环境保护措施等原则；同时还为制定进一步的技术法律和法规提供依据。
2.全国人大还应评估现有法规中关于污染事故防治的相关规定，拓展国务院提议的有毒有害化学品管理法规的内容。
3.国家环保总局、国家安监总局、国家发改委和其他相关部门也应评估和分析调整其部门职能及在应急规划和应对行动方面采取新的法律和技术手段的必要性。
4.在这些国家法律的基础上，中央政府应鼓励地方政府修改地方法规，更加强调进一步明确责任，加强培训，严格执法和对违法行为的处罚。
建议之二：健全组织机构，加强机构间的协调。有效预防与应对突发环境事件需要在较大区域范围内的众多相关企业和地方政府部门乃至中央政府机构切实履行其职能，充分利用其技能。及时以协调一致的方式做出适当反应的能力，是对任何事件采取适当应对措施并尽可能减轻其影响的一个关键要素。
这就要求有关机构及其人员具备相应的权力、责任和技术知识。国际经验表明，通常对一个事故的应急需要在统一的指挥下进行。应对突发事件需要有一个明晰的组织结构，包括明确何时以何种方式将应急行动从地方政府上升到国家机构的程序。各个组织机构的作用、职责、权力和任务必须明确。
为更加有效地预防和应对突发环境事件，在组织机构方面，建议：
1.鉴于部门之间和地区之间协调困难，将国务院领导下的部际联席会议转变成为一个常设性机构，该机构要有受过良好培训的固定编制人员，还有来自消防、公安、环保总局、安全生产监督管理总局和交通部的代表，以便能够领导国家突发事件的准备和应急工作。应授权该机构指导中央和地方各级政府部门制订突发事件预防计划。
该机构应负责收集信息，在发生跨行政辖区的污染事件时做好相关各方的协调工作。
2.国务院应进一步明确地方和国家相关机构在开展以下工作方面的职能：1）预防突发性事件；2）在污染事件发生时采取行动，并在污染事件产生跨辖区或国际影响时加大应急行动的力度；3）对事件开展调查，减轻其影响。必须明确，当地政府是第一责任机构，负责现场应急处理。为应对突发事件建立的命令和指挥系统应当确保当地能快速和妥善地采取应急措施，并在必要时上升为区域和国家级的行动。环境和安全机构，包括它们新成立的应急中心，应当具有以下职能：审查和批准应急计划；向警察和消防人员提供关于适当处理排放物的技术建议；监测事故性排放造成的影响，主持/参与事故调查。
3.中央政府（联席会议）应负责处理跨国界的污染事件。对于跨省区的河流管理，短期内应进一步强化中央政府的权威，加大监管和协调力度，明确有关各省市的责任。作为代表中央政府的管理机构，各流域管理委员会可考虑增加国家环保部门的代表。从长期来看，应对流域管理委员会进行重组，其中除了来自中央政府部门（如水利部和国家环保部）的代表之外，还应有流域范围内有关各省区的政府代表，以加强整个流域水资源管理的责任性。应在相关法律法规中明文规定，加大流域管理委员会的作用、权力和责任。
授权这些流域管理委员会让省政府作为委员会成员全面参与，并委以更大的河流管理和规划责任，包括制订突发事件应急预案、监测和报告省界水质等。
建议之三：建立激励机制和责任机制。环境意识是预防与应对突发环境事件的一个重要组成部分。正如1998 年的洪水和2003 年的SARS 以及一系列矿难事故提高了人们对防洪、公共卫生和生产安全的认识，松花江有毒物质泄漏提高了政府和公众对环境事故的认识。为了保持对突发环境事件的关注，进一步强化地方政府的意识，中央政府应改革政绩考核体系，将环境治理状况、环境事故的预防和应对作为其中的重要内容。为此，建议：
1.将环境事故数及其造成的损失纳入官员政绩考核体系，作为决定地方政府与相关部委官员升迁的标准之一。中央和地方政府应引入更加全面综合的环境指标体系，如绿色国民经济核算，来补充传统的以GDP 为核心的国民经济核算体系。
2.鉴于生产者和消费者在有毒物质生产、经营、储运和使用中的重要作用，应建立有效的激励机制，包括奖惩两个方面，来推动对环境友好的行为，尽可能降低发生污染事故的可能性。对排污者应给予经济处罚并追究其对污染事故的责任，作为补偿清除污染的费用和激励开展污染预防的机制。政府还应要求排污企业为环境污染事故购买保险。
建议之四：提供适当的资金支持。为维持突发环境事件应急体系的运行，建议：
建立一个资金充足的环境基金，用以支持信息管理、培训和清除污染等方面的工作。在资金来源方面，可以通过提高对有毒化学品的排污收费来筹集资金，还可引入环境税，作为有毒化学品产品税的一部分，依据其潜在的环境风险加以征收。此外，对污染事故的罚款也可作为该基金的一个来源。
风险管理和预防
污染事件一旦发生，要控制其对环境和人体健康的影响往往很困难，费用也相当高昂。
注重污染预防成本较低，效果更好，也更容易实施和执行。换言之，防优于治。污染预防和准备包括开展风险评估和管理、建立全面的化学品名录、实行信息管理、制订应急计划和污染控制措施。
建议之五：加强风险评估和管理，制定应急计划。拥有充分的信息和对与工业生产有关的风险进行评估至关重要。建立精心设计的评估体系，包括环境风险评估，可以为确定、评估和管理与现有和新建项目有关的风险发挥重要作用，也有助于制定地区规划和发展决策。目前，在中国很少开展风险评估，评估的内容也不充分，导致对可能引发环境事故的情形缺乏了解，因而应急计划不适当或投入资源不足。鉴于此，建议：
1.国家和地方政府（由国家环保总局或地方环保局牵头，会同国家安监总局和公安部以及地方安全生产局和消防、公安部门）应在强制开展全面风险评估的基础上，制订多层次的应急计划，包括工厂、工业园区、县市级、省级和国家级应急计划。应根据工业企业所在地具有的危险对其分类，并据此优化配置预防和应对突发水污染事件的资源。
2.指定国家环保总局、国家安监总局和地方环保局和安全生产监管部门作为权威机构，采用全面的风险管理方法，同时注重事故预防和减轻化学品事故的影响，对环境和安全风险评估以及管理方案是否适当合理进行审批。企业在获得生产许可证之前必须得到这些相关法定机构的批准。应当定期对生产许可证、风险评估和风险管理方案以及应急计划进行审查，在有关情况发生重大变化时也必须进行审查。所有高风险的工厂，不论其建厂时间，都必须进行风险评估，并要求制定风险管理方案和应急计划。
3.所有高危险企业应告知周围的社区在工厂发生事故时可能造成的环境、健康和安全风险，以及在发生事故时居民应遵循的程序。应通过一系列听证会就应急计划与公众进行交流沟通。
4.除了针对企业的风险评估，还应在更大范围进行充分的环境和安全风险评估，制定适当的管理措施，从而为制订地方、区域和国家规划服务。
应重新评估和修订目前关于环境影响评价和战略/规划环评程序的规定，以充分考虑突发事件的情形。
建议之六：改善化学品信息管理。风险管理包括了解生产或储存危险物品的场所的位置和性质，以及这些场所可靠的排放数据，以便有关机构能够有效监督工厂的运行状况，在事故发生时向各利益相关方提供基本信息。中国目前正在通过国家环保总局和国家安监总局建立两个国家化学品名录，中国的一些城市也已经建立了关于污染源的信息公开系统，包括通过互联网进行信息披露。但是，现阶段地方主管部门不能保证所提供信息的可靠性。如果提高政府部门信息的可靠性和加强协调，大量现有信息来源可以公开。这些信息来源包括关于污染源的污染监测报告和许可信息、排污收费数据、规划信息和环境影响评价情况。
为改善化学品信息管理，建议：
1.国家政府部门（通过国家安全生产监督管理总局及其下属的国家化学品登记注册中心）应建立和维护所有化学品和污染源的综合名录，包含与国际标准相一致的信息。应对国家安监总局和国家环保总局目前正在建立的两个化学品名录系统的功能和有效性进行评估。所建立的名录应一致和全面，应便于在公共突发事件预防与应对中使用。
2.国家和地方政府（由环保部门牵头）应改进环境监测体系，及时收集全面、可靠和可核实的信息，进行分析处理，并采取相应措施。对工厂数据的要求应明确，要强制执行，核实并公布。直属部委或地方政府的现有或新建的监测中心可以逐步独立于上级部门。要定期对这些监测机构进行认证考核，它们将向政府和公众提供客观独立的监测数据。国家环保总局应保证国家重点污染源、饮用水源和生态敏感地区的监测质量。中央政府应加强国家环保总局、水利部和建设部之间的协调，以提高水质信息的可靠性和完整性。监测结果应公开。
应急处理和减轻影响
及时适当的应急处理是防止污染扩散和尽可能减轻环境影响的关键。
建议之七：提高第一响应的能力。在对污染事故做出应急处理时，十分重要的一点是，位于现场的第一响应人员和公众必须能够获得准确和最新的关于他们可能面对的化学品风险的信息，还有关于在发生此类化学品事故性排放时如何应对的信息。由于生产、储存和使用的化学品数量大、品种多且性质复杂，重要的是第一响应人员能识别所处理的化学品。他们需要了解该化学品的性质、潜在影响和处理任何事故的最适当的方法和设备。在发生事故时，这类信息可节省宝贵的时间，确保应急人员采取妥善、安全的措施控制泄漏或排放。
事故性的污染物排放和在污染物的自然扩散模式结合起来意味着存在化学品排放超出工厂边界的风险。第一响应人员的快速反应、协调行动和可靠探测系统对于尽可能减少污染扩散，防止污染物进入自然界的扩散途径十分重要。在这方面，发达国家有很多做法可供中国借鉴。
为了全面提高现场应急处理的能力，建议：
1.国家安监总局会同国家环保总局和其他部门，建立和实行与国际规范相一致的、综合的化学品标识系统，应用到生产、储存和运输等各个环节。应加强现场应急人员的培训，使之能读懂这些信息，并了解处理化学品事件的具体措施。培训内容包括：识别化学品、掌握处理这些化学品的不同方法、使用适当的设备和技术以及如何与公众沟通。
2.国家化学品登记中心及其区域办公室应成立一个独立于执法部门的单位，从安全和环境角度为应急提供24 小时关于特定化学品排放的性质和适当应对措施的技术支持。工作人员应受过良好的培训，能获得综合的、最新的信息。还有一点也很重要，就是涉及处理化学品事件的各方，无论是工厂，现场应急人员，还是普通公众，都能方便地联系到这些中心。因此，中心的电话号码和联系方式应在标签上标出，并向有关各方广为宣传，中心的人员要能实时答复问询。
3.全国人大应在法律中明确处理突发（环境）事件的统一的指挥结构，包括指挥主体和程序，还要制定相应的规定和程序，以便根据事件的性质把应急行动从地方层级上升到国家层级。作为应急计划和准备工作的一部分，应急人员应通过计算机模拟和演习来检验部门间合作开展应急的有效性。
建议之八：加强监测，及时上报和公布信息。 松花江事件表明了监测体系在查明事件和了解事件对人体健康和环境的影响中的重要作用。尽早察觉污染排放并及时向地方和中央政府机构报告有利于迅速决策。这有助于尽可能减少污染扩散，帮助了解事件对水或大气环境的影响，所需采取的控制步骤，还有助于识别可能的污染源。因此，建议：
在发生事故时，地方环境和安全管理部门应适当地增加监测点和监测次数，以评估事故对当地社区人群的健康与安全影响以及对环境的影响；应立即确定污染物可能的扩散途径，迅速增设监测站；应向省级和国家政府机构报告有关信息；还应及时将有关事件的进展及其潜在风险向可能受到影响的人群通告。
建议之九：及时清除污染，减轻事故影响。
如果污染物排放到水体和土壤中，快速围堵将限制污染的扩散，最大限度减少其对环境和人体健康的影响，并降低清理污染的复杂性和费用。因此，建议：
地方政府应当赋予现场应急人员限制污染排放的义务和资源（设备和培训）。在事故发生后，地方环保局和国家环保总局应负责确定污染清除的标准，并监测污染清除的有效性。地方环保局与污染责任人（一旦发现）应尽早开始清除污染，以防发生二次污染。如果没有找到排污者，也不可延误污染清除工作，环保局应立即实施清理并在日后得到清除费用的补偿。
建议之十：开展事故调查，总结和交流经验教训。在中国，事故调查还相当薄弱，很少确定引起事故的根本原因以及在将来预防同类事故所需采取的步骤。在整个行业之内以及在不同行业之间交流调查结果和新预防措施的网络很不发达。在发达国家，环境和安全管理部门在事故调查中起到主导作用，它们通常将调查结果公诸于众。从事故中获得的经验教训通过行业协会或通过有关机构向工业部门发布的法定通知进行交流。
为从已发生的事件中吸取经验和教训，以更好地预防和应对潜在的突发水污染事件，建议：
在（环境）事故发生后，应要求开展事故调查，有关消防、公安、环境和安全部门应参与调查。如果是重大事故，国家机关则应介入调查。调查的目的应当是找出排污者和事故发生的原因，明确将来如何防止此类事故的发生。调查结果应上报给中央政府机构，中央政府机构应建立交流经验教训的机制，如有必要，还应规定新的具有法律约束力的做法和程序。公众有权获知最终的调查结果。
编辑：全新丽
京公网安备：11010802035285
