水价之争（五）：解决水价问题需要系统性改善

供水价格管理是政府的重要职能，在这个供应有限、需求弹性低、几乎没有替代品的行业，价格要成为推动行业发展、推动社会经济发展的动力，是政府的基本职能。价格问题牵一发而动全身，改进价格管理需要在体制、机制等各方面进行配合，今天讲的是三个基础性的问题：

（1） 明确政府的监管职能

目前我们可以观察到两种行业管理方式，一种是事无巨细，眉毛胡子一把抓的保姆型管理，政府部门总是用参与企业的经营来实现对行业的控制，这种情况多见于供水企业保持国有的情况；另一种情况则多见于完成市场化改革以后供水企业实现了产权多元化的情况，地方政府的行政命令似乎没有了一贯的效力，没有太多有效的“替代”手段，显得无所是从。

这两种情况表现迥异，但其根源却是一样的：地方政府习惯于以“办水务”代替“管水务”，因此企业没有被视作一个拥有自身发展企图和利益诉求的市场主体，被剥夺了经营决策权，失去了改善服务、提高经营效率的动力，这种情况自然不利于提高整个系统的效率，在价格管理方面，则体现为成本控制不力。

我们认为明确政府的监管职能势在必行，需要有明确的行业监管目标，公开的监管措施，从而把属于企业的职能也明确分离出来。这样，在置企业于明确的监管环境下的同时，把提高经济效益的原动力还给企业。这一点，实施起来需要很强的技术支撑，但它首先是属于政策方向和制度建设层面的选择。

（2） 建立投资和价格、补贴的关联关系

就行业特征而言，固定资产投资对供水行业发展至关重要，而大量投资要在相当长的周期内通过收取水费来实现回收。在目前的管理体制下，投资决策在发改部门，价格管理在物价部门（即使在一些地方物价管理也纳入发改委），两方面的管理基本是各自为政，不得不说这是造成盲目上马大型投资项目，发生大量超前投资的原因。我们的建议是“瞻前顾后”：这种工作机制要求不同职能部门间加强协调，在做出决策投资的时候就确定投资回收机制。从目前来看，这个回收机制要么是通过水费收入来实现回收，要么就是建立一定形式的补贴机制，不管是调价计划还是地方财政确认补贴安排，对企业筹措资金都是强有力的支持，有利于降低融资成本，重要的是，提前确认投资回收机制能够在一定程度上抑制盲目投资的冲动，更有利于避免市场化机制下“政府决策、企业买单”的情况。

（3） 信息披露和公众参与问题

作为公用事业，供水行业存在一层特殊的委托-代理关系：全体用户委托政府部门，对供水企业进行监督和管理，以保证资源的有效利用和社会公平的最大化，具体来说，就是保证一定范围内的公民都有机会以恰当的价格获得合理的供水服务。这是供水行业公益性的特征使然，也是所谓行业监管的目的所在。信息不对称同样存在于用户（以及未来的用户）、作为代理的监管者和企业之间，因此有效的信息沟通和管理是实现行业良性发展的必要条件。

我们建议由省级行业主管部门牵头建立有效的供（排）水行业信息系统，以全面反映供水企业运营绩效的信息来支持行业主管的决策，这个全面绩效系统应当有效地整合质量、运营安全和财务信息等反映企业经营情况的综合信息，并拥有合理设计的绩效指标以衡量和比较不同企业间的效率水平。

最后，公众参与是公用事业监管的重要形式。就水价管理而言，不仅仅局限于听证程序。有些地方在公众沟通方面比较有经验，会开展诸如媒体宣传、支付意愿调查、小范围的座谈等不同形式的活动，但总体而言地方政府对与社会公众进行沟通交流的重视程度和专业性普遍不够，没有对不同受众进行分析、提供同样信息的“不同面”、没有根据不同受众的特点设计不同的沟通渠道，对公众参与效果缺乏量化评价等手段，这是作为代理的监管机构应当重视和加强的地方。

编辑：全新丽