时间： 2019-08-28 09:58
来源： 中国水网
作者： 刘世坚
“长江大保护”是近几年的政策热点，从中央到地方的各类文件层出不穷，且逐渐自成体系。越来越多的央企、地方国企和金融机构已经停止观望，纷纷进场追逐这个领域的项目机会。但在金融风险防控日益趋紧，地方政府控债与化债压力山大的后PPP时代，此类项目不容回避的核心问题，仍然在于投融资模式及其回报机制的选择与创新。如何在这方面取得突破并实现可持续平衡，或是“长江大保护”这篇重要命题作文的文眼所在。
一、相关政策法规分析
纵观2016年以来的相关政策及规范性文件，“长江大保护”的政策基调可以从宏观、中观和微观三个层面予以观察。
宏观层面，“共抓大保护、不搞大开发”既是战略方向，也是红线范围，更是后续系列政策法规的主导性纲领。中观层面，“政策扶持、资金支持、生态补偿、多元投入”是较为明确的政策主线，体现于各部委的规范性文件之中，并呈现出持续深化、具化的趋势。微观层面，“政策红利、投融资模式、地方债防控”则是项目实施主体和投融资机构需要重点关注的三个维度。
以下对部分重要政策性文件的关键内容予以列举和分析：
1、《长江经济带发展规划纲要》，2016年9月正式印发。
建立长江生态保护补偿机制。通过生态补偿机制等方式，激发沿江省市保护生态环境的内在动力。依托重点生态功能区开展生态补偿示范区建设，实行分类分级的补偿政策。按照"谁受益、谁补偿"的原则，探索上中下游开发地区、受益地区与生态保护地区进行横向生态补偿。
加快完善投融资体制。推动政府和社会资本合作(PPP)建设基础设施、公用事业等领域项目。鼓励地方研究设立长江经济带产业投资基金和创业投资基金，鼓励保险等资金进入具有稳定收益的投资领域。鼓励跨省区共同发起设立城际铁路、环境治理等投资基金，按照市场规则规范化运作。
——该纲要由中共中央政治局会议2016年3月审议通过，明确提及生态补偿机制，明确提及PPP。三年过去了，PPP可能不再是环保类项目投融资模式的最佳选择，但“生态补偿机制”的提法越来越多地为各个层级的政策制定者所接受并采用。
2、《关于建立健全长江经济带生态补偿与保护长效机制的指导意见》(财预〔2018〕19号)，2018年2月13日发布。
中央财政加强长江流域生态补偿与保护制度设计，完善转移支付办法，加大支持力度，建立健全激励引导机制。
地方政府采取有效措施，积极推动建立相邻省份及省内长江流域生态补偿与保护的长效机制。
——此意见明确央地权责，期待在生态补偿机制的设立和运行层面形成合力，推动“谁受益、谁补偿”的EOD理念落到实处，从政策到市场，实现环保项目“溢价回收”的长效机制。
3、生态环境部关于印发《长江保护修复攻坚战行动计划》的通知，2019年1月21日印发。
完善政策法规标准。强化长江保护法律保障。推动制定出台长江保护法(长江保护法已纳入2019年全国人大常委会立法工作计划)。
拓宽投融资渠道。各级财政支出要...增加中央水污染防治专项投入。采取多种方式拓宽融资渠道，鼓励、引导和吸引政府与社会资本合作(PPP)项目参与长江生态环境保护修复。完善资源环境价格收费政策，探索将生态环境成本纳入经济运行成本，逐步建立完善污水垃圾处理收费制度，城镇污水处理收费标准原则上应补偿到污水处理和污泥处置设施正常运营并合理盈利。
完善流域生态补偿。健全长江流域生态补偿机制，深入实施长江经济带生态保护修复奖励政策，进一步加大中央财政支持长江经济带及源头地区生态补偿资金投入，推进沿江11省市实施市场化、多元化的横向生态补偿。实行国家重点生态功能区转移支付资金与补偿地区生态环境保护绩效挂钩。沿江11省市加快建立行政区域内与水生态环境质量挂钩的财政资金奖惩机制。
——“长江保护法”箭在弦上，呼之欲出。生态补偿机制逐步落到实处。此二者为环保类项目投融资的重大利好，值得期待。
4、《长江经济带绿色发展专项中央预算内投资管理暂行办法》(发改基础规〔2019〕738号)，2019年4月21日发布。
支持范围
专项支持范围覆盖上海、江苏、浙江、安徽、江西、湖北、湖南、重庆、四川、贵州、云南等11省市，原则上仅支持中西部8省市。投资补助资金应用于计划新开工或续建项目，不得用于已完工项目。
①生态环境突出问题整改项目
②长江生态环境污染治理“4+1”工程项目
③绿色发展示范工程
④长江干支流水生态环境监测项目
⑤沿江黑臭水体整治项目
⑥绿色交通项目
基本条件
申请本专项中央预算内投资应符合以下基本条件：
(一)符合本专项规定的资金支持方向和申请程序的项目;
(二)未获得国家发改委其他专项中央预算内投资以及其他中央资金支持的项目;
(三)纳入重大建设项目库和三年滚动投资计划，并通过投资项目在线审批监管平台完成审批、核准、备案的项目;
(四)已落实建设资金和项目用地、具备开工建设条件、能够形成当年投资的项目;
(五)具备有效监管措施保障。
报送的投资计划符合地方财政承受能力和政府投资能力，不会造成地方政府隐性债务，沿江省市应合理确定地方政府建设投资任务和项目，严控债务高风险地区政府建设投资规模。
——此为政策扶持的直接体现，应当引起地方政府和投资人的充分重视和积极响应，着重加强对此类扶持政策的研究和应用。在实务层面，地方政府出于各种原因，对此类资金的申请和使用未必积极主动，但是对于社会投资人而言，还是非常值得争取的项目资金来源，应尽可能将之纳入相关项目合作的边界条件范围之内。
编辑： 赵凡
刘世坚律师毕业于美国杜克大学法学院（Duke University School of Law），现为君合律师事务所合伙人、君合金融与基础设施业务部北京负责人，同时也是国家发改委、财政部定向邀请入库的PPP专家。刘律师自1998年开始从事境内外基础设施项目投融资业务，全程参与了国内诸多经典PPP项目的运作与实施，并作为法律专家深度参与PPP立法工作，分别为国务院法制办、国家发改委、财政部及多个省市提供PPP立法建议，参与PPP项目资产证券化相关立法及培训工作。目前，刘律师还受邀参与联合国欧洲经济委员会（U
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