时间: 2017-01-25 10:28
来源:
作者: 刘世坚
新年伊始,财政部即在PPP领域发出又一份重要文件——“关于印发《政府和社会资本合作(PPP)综合信息平台信息公开管理暂行办法》的通知(财金[2017]1号)”(下称“财金1号文”),共五章二十一条,从信息公开的内容、方式和监督管理等三个方面对PPP项目信息公开工作立下新规,条分缕析,环环相扣,着实令人瞩目。
毋庸置疑,PPP项目信息公开是好事,但又是一件费力不讨好的事情。因为它牵扯太多既得利益,侵入太多灰色地带,又不知会引爆多少争议和质疑。其余不论,仅从这个角度来看,就值得我们为做这件事情的人们加油。知易行难,自古如是。
先来看看财金1号文的亮点吧。其一,责任主体明确,地方各级财政部门会同同级政府有关部门负责当地PPP项目信息公开工作。其二,信息公开的阶段和内容清楚,列举详尽,与PPP项目实际情况基本匹配。其三,勇于自我扬弃,将公开方式修正为即时公开和适时公开,曾经可能存在的灰色地带(敏感信息、依申请公开等内容)消失。其四,“PPP项目信息公开要求”的附表简明扼要,易于理解和操作。
另外,对于文件当中的部分内容,我尚有几处困惑需要和大家探讨,也希望籍此促进对财金1号文更好的理解与执行。
一、政府授权文件
“政府方授权文件,包括对实施机构、PPP项目合同的政府方签约主体、政府方出资代表(如有)等的授权”被文件列为项目准备阶段需要公开的信息。而在大部分PPP项目里,实施机构、政府方签约主体和出资代表(特别是实施机构)应该是在项目识别阶段就需要确定,以便开展相关工作,包括选聘咨询公司、完成实施方案初稿、物有所值评价和财政承受能力论证等。因此,“政府方授权文件”在项目识别阶段公开可能更加切合实际,也有利于倒逼政府规范运作,并预防出现政府部门在PPP项目不同阶段工作之间的衔接问题。当然,政府授权在不同阶段可以有不同的对象和范围。考虑到在项目识别阶段结束之后,政府也有可能决定不采用PPP方式推进项目,项目识别阶段的政府授权文件可以仅限于实施机构的确定,而不及于政府方签约主体和出资代表。这也无需强求一致。
二、信息公开的责任主体
财金1号文将信息公开的责任主体界定为地方财政部门(会同有关部门)。这里可能存在两方面的协调问题,一是和项目审批管理部门以及行业主管部门之间的协调;二是与社会资本和项目公司之间的协调。前者是PPP项目的政府协调难题,此处不赘。后者则关乎信息公开的两大原则(“客观、公正”),有必要予以充分重视。毕竟从合同关系来看,社会资本和项目公司属于利益相关方,而它们与政府方之间,则属于利益相对方。任何虚假或不实信息的公开,或真实信息的选择性公开,更容易受伤的往往是社会资本和项目公司。如何针对政府方主导的信息公开设立一个有效的监督和预防机制,可能是下一步需要考虑和细化的课题。
三、信息披露的合法、合规与合理性
这个问题还没有来得及进行特别仔细的研究。不过仅就财金1号文要求公开的范围而言,初步感觉在合法性与合规性方面应该是OK的,更何况还有第二十条进行兜底(“第二十条 PPP项目信息公开涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私、知识产权,可能会危及国家安全、公共安全、经济安全和社会稳定或损害公民、法人或其他组织的合法权益的,依照相关法律法规处理。”)。但从合理性考虑,可能还有值得推敲的地方。举例而言,如果公开以后有人反复提出质疑,政府方拟如何处置?暂停项目进程吗?这个还需要有更细的规则。再有,如果项目做到一半不做了,此前已经公开的那些信息,会不会对政府方和/或社会资本方的正当权益造成不利影响。如是,如何预防或弥补?目前也看不到答案。
尽管如此,我们还是要为财金1号文点赞。参天大树从来都不是一天可以长成的,PPP如此,PPP项目信息公开亦如此。对待如此珍贵,又如此娇嫩的幼苗,拔苗助长固不可取,一味苛责也不是办法。还是那句话,你永远无法赶跑看热闹的人,咱们还是边PK边干活吧,效果真的很好不是吗:) 流言飞文,众口铄金;艰难险阻,玉汝于成。对于勤勉与坚持,我们从来都是乐见其成的。各位Hold住,2017,一起加油(握手)(握手)(握手)
作者系北京市君合律师事务所合伙人刘世坚
刘世坚律师毕业于美国杜克大学法学院(Duke University School of Law),现为君合律师事务所合伙人、君合金融与基础设施业务部北京负责人,同时也是国家发改委、财政部定向邀请入库的PPP专家。刘律师自1998年开始从事境内外基础设施项目投融资业务,全程参与了国内诸多经典PPP项目的运作与实施,并作为法律专家深度参与PPP立法工作,分别为国务院法制办、国家发改委、财政部及多个省市提供PPP立法建议,参与PPP项目资产证券化相关立法及培训工作。目前,刘律师还受邀参与联合国欧洲经济委员会(United Nations Economic Commission for Europe)组织的轨道交通项目PPP国际标准制定工作。
编辑: 李丹
刘世坚律师毕业于美国杜克大学法学院(Duke University School of Law),现为君合律师事务所合伙人、君合金融与基础设施业务部北京负责人,同时也是国家发改委、财政部定向邀请入库的PPP专家。刘律师自1998年开始从事境内外基础设施项目投融资业务,全程参与了国内诸多经典PPP项目的运作与实施,并作为法律专家深度参与PPP立法工作,分别为国务院法制办、国家发改委、财政部及多个省市提供PPP立法建议,参与PPP项目资产证券化相关立法及培训工作。目前,刘律师还受邀参与联合国欧洲经济委员会(U