刘正军：治理雾霾的十大策略

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今年两会期间，“雾霾”是代表委员们最关心的问题之一，环境保护和治理方面的提案甚至超过反腐，成为2014年全国两会的“第一议题”。作为全国人大代表中唯一的一位环境企业家，湖南永清环保股份有限公司董事长刘正军的两会提案也将“矛头”直指雾霾，从政策、市场、监管多个方面提出来自己对雾霾治理的建议。

刘正军在提案中指出，解决雾霾的根本办法是减少污染源，削减大气污染物。
在雾霾面前，很难靠单个城市单打独斗来彻底治理，区域间的传输和影响需要区域合作，也就是常说的联防联控。

针对我国雾霾现状，刘正军提出如下建议：

一、成立国家层面的环境保护领导小组，由党和国家领导人担任组长，以解决当前最急迫的环境问题。二、发挥市场在资源配置中的决定性作用，提高环保企业的积极性和主动性。积极推行排污权交易、弱化审批、减少政府直接环境公共服务、增加环境服务采购等。三、创新治理模式，持续加大环保资金的投入力度。积极探索环境治理的市场化机制，发展环保服务业，积极推广合同环境服务模式，大力鼓励民营资本进入环境治理领域。四、加大环境执法力度，进行污染源总量控制。建议尽快完善相关法律法规，完成环保法的修订，制定治霾的法规体系。五、进一步明确雾霾治理的责任主体。建议建立治霾的问责机制。落实最严格的企业主体责任、属地政府监管责任、部门执法责任，进一步强化环境监管工作。六、发挥经济手段在大气污染治理中的作用。综合运用环境税收、污染者付费等经济手段，实现标本兼治之效。完善经济政策、价格、税收体系，充分运用经济杠杆作用实现调控。七、着力创新驱动，强化区域联控机制。利用技术创新引领区域性大气污染联防联控，组织开展城市群大气污染防治技术研究，切实推进污染治理而非污染转移。八、建立全国性的污染物排放交易平台。建议进一步规范排污权交易市场，完善相关配套制度，如利用税收、信贷等对排污权交易市场进行相关宏观调控，加强财政、金融等扶持，提高相关技术水平，使其更科学规范。九、倡导低碳生活，提高公众环保意识。十、制定雾霾治理进度时间表，让全国人民看到希望。

以下附《关于持续推进雾霾治理的建议》提案全文

2013年1月以来，我国中东部地区多次出现大范围、持续性的雾霾天气。中国社会科学院和中国气象局2013年11月4日联合发布的《气候变化绿皮书：应对气候变化报告(2013)》指出:近50年来,中国雾霾天气总体呈增加趋势。其中，雾日数呈明显减少，霾日数明显增加，且持续性霾过程增加显著。

2014年2月20日起，北京地区的空气质量一直处于重度污染和严重污染状态，政府部门于21日发出雾霾橙色预警。据环保部通报，此次灰霾天气持续7天，覆盖中国中东部地区大部分省份，影响面积约143万平方公里，重霾面积约81万平方公里，主要集中在北京、河北、山西、山东、河南、辽宁等地。

形成雾霾的原因很多，主要原因包括汽车尾气排放、城市建设污染、煤炭燃烧排放等。PM 2.5是形成雾霾最重要的直接内因，而二氧化硫、氮氧化物及烟尘又是形成PM2.5最重要的污染物。根据环保部发布的《2013年中国环境状况公报》，2012年我国二氧化硫排放总量2118万吨，氮氧化物排放2338万吨，烟尘排放1234.3万吨。而美国环保署的统计数据表明，美国2012年二氧化硫排放为562万吨，氮氧化物排放1116万吨，烟尘排放约为443万吨。欧洲环境署统计显示，2011年欧盟28国二氧化硫排放458万吨，氮氧化物排放884万吨，烟尘排放487万吨。可见，我国的各项大气污染物排放量是美国和欧盟28国的2—3倍，其中二氧化硫排放接近欧盟28个国家总和的五倍。这样的排放背景下，雾霾很难避免。世界上一半的煤炭在中国消耗，我国二氧化硫、氮氧化物及烟尘的排放，绝大部分来自于煤炭燃烧。因此，我国大面积雾霾的最主要原因是巨大的煤炭消耗并长期积累的必然结果。

减少污染源，削减大气污染物是解决雾霾的根本办法。霾污染最典型的特征是污染源的多样性，同时由于介质的流动性使其在空间分布上呈现出跨区域的状况。这些特征增加了霾污染防治难度。京津冀地区空气污染治理的难点不仅在于各地空气污染情况不容乐观，而且区域传送和相互叠加影响特点日益显著。有数据显示，北京PM2.5主要污染物来源于区域输送占25%左右。在特定气象条件下，区域输送可能达到40%左右。所以，在雾霾面前，很难靠单个城市单打独斗来彻底治理，区域间的传输和影响需要区域合作，也就是人们常说的联防联控。

但目前区域的联防联控机制通常是建立在政府间或政府部门间的行政协议基础上，各主体之间没有相互的行政隶属关系。因各地的工作重点和模式不同，步调很难统一。同时区域发展不平衡，补偿与激励机制未到位，缺乏联防联控的后续保障，无法形成长效机制。该情况下，就会产生个别地区“搭便车”的现象，只污染不治理或多污染少治理，在享受其他地区污染治理外部正效应的同时将自身的污染成本转移给相邻地区，最终损害的是整个区域内的大气质量，雾霾呈现反复治理但治理效果仍不佳的局面。

针对上述现状，提出如下建议：

一、成立国家层面的环境保护领导小组，由党和国家领导人担任组长，以解决当前最急迫的环境问题

目前，中央全面深化改革领导小组已成立六个专项小组，其中第一个是经济体制与生态文明改革专项小组，但仅靠工作小组明显不够。由于当前雾霾、水污染和土壤污染的形势十分严峻，建议成立国家环境保护领导小组，由党和国家领导人担任组长，以解决当下最急迫、最突出的环境问题。在国家环境保护领导小组的带领下，各个部门形成合力，齐心协力打好“雾霾治理”这场攻坚战和持久战。

二、发挥市场在资源配置中的决定性作用，提高环保企业的积极性和主动性。

积极稳妥从广度和深度上推进市场化改革，大幅度减少政府对资源的直接配置，推动资源配置依据市场规则、市场价格、市场竞争实现效益最大化和效率最优化。环境市场经济地位的强化意味着未来很长一段时间，尽可能地通过市场机制调节经济活动，尽量发挥市场自身作用，积极推行排污权交易、弱化审批、减少政府直接环境公共服务、增加环境服务采购等。由政府为雾霾治理做好标准规范和机制设计的基础建设，确定总体控制目标，对相关技术进行核准，逐步建立环保碳排放交易市场机制和惩罚机制。

增强环保企业活力，以适应宏观环境的变化和市场经济的要求；以采购服务为切入点，打破资本驱动特别是政府主导投资带来的相关市场垄断，激活环境市场；让环境治理资金、环保科研资金在市场手段下合理分配。大力发展环境服务业，培育一批产业链完整、具有较强投融资能力和技术水平的企业进行资源和产业链整合，增强综合服务能力和核心竞争力。

三、创新治理模式，持续加大环保资金的投入力度

环境污染已是全国性问题，无论是治理雾霾还是地下水污染，都需要在多个地区、多个行业范围内进行协同治理。环保产业发展离不开政策扶持，要实现环境改善，大规模的投资必不可少。我国过去10年的环保投入大致在3万亿到3.5万亿之间。对照国外的治理经验，要实现“美丽中国”，环保方面的投资至少提高到3%以上。据测算，按照经济增长率和环保程度，未来10年环保投入大概需要10万亿元，其中中央政府投入2万亿元，平均每年2000亿元。

目前，资金已成为制约环保产业发展的一大瓶颈是，仅靠国家财政的投入显然不够。在此形势下，建议尽快完善相关政策，创新治理模式，积极探索环境治理的市场化机制，发展环保服务业，积极推广合同环境服务模式，大力鼓励民营资本进入环境治理领域，在准入条件、税收、技术、人才等方面予以积极扶持,为环境治理提供强劲的发展动力。

四、加大环境执法力度，进行污染源总量控制

坚持立法先行，尽快完善相关法律法规，完成环保法的修订，制定治霾的法规体系，如在现有环境保护法律法规中增加区域联防联治内容，通过立法修订机动车尾气排放标准等。进一步落实执法责任，统一执法标准，规范执法程序，加大执法力度，严肃查处各类环境违法行为；加强与有关部门的联合执法，强化环保行政执法的合力和实效。继续开展整治违法排污企业专项行动，突出对污染防治重点地区、敏感地区的执法监营；对重大环境违法案件和群众反映强烈的环境问题，要联合监察部门实施挂牌督办，限时办结。

不断加强污染的源头控制，全面推行削减存量与控制增量相结合的“双控制度”，在治理大气污染的措施上实现了由单纯的浓度控制向浓度与总量控制并重转变，明确对机动车数量和燃煤总量进行控制。此外，控制排污总量是排污权交易建立的基础，只有实施了总量控制，排污指标交易制度才可能有效降低大气污染物排放。

五、进一步明确雾霾治理的责任主体

纵观近年来国内诸多突出的环境问题，与污染治理的权责不明和职能交叉有很大关系，雾霾治理本身存在治理周期长、专业性强、涉及面广等特点，应进一步明确和细化治理的责任主体，建立治霾的问责机制。科学划分区域职能，摈弃以恶化环境的巨大代价谋取短期利益，强调落实最严格的企业主体责任、属地政府监管责任、部门执法责任，进一步强化环境监管工作。

十八届三中全会明确了中央对地方政府的考核职责，提出“完善发展成果考核评价体系”，将资源消耗、环境损害、生态效益等作为重要的内容明确提出来，并且要求加大权重。在全面正确履行政府职能方面，明确地方政府的公共服务、市场监管、社会管理、环境保护等职责。在地方层面，各参与主体承担什么样的责任、如何追责等，需要环境主管部门与组织部门、纪检监察部门共同制定包括政治、法律、行政、绩效在内的问责体系。

六、发挥经济手段在大气污染治理中的作用

遏制环境的恶化，单方面依靠“关停并转”等行政手段根本无法实现，需综合运用环境税收、污染者付费等经济手段，实现标本兼治之效。与行政手段相比，经济手段通过利益导向来改变和驱动污染企业的行为，既提高了污染企业的环境意识和积极性，也能确保政策的相对弹性和灵活性。

大气污染治理，改善空气质量，还应注重改革创新，解决相关机制问题，解决排放主体治污的主动性问题，采取措施，完善经济政策、价格、税收体系，充分运用经济杠杆作用实现调控。出台产业经济政策，推进太阳能、风能等清洁能源的市场准入，对煤层气发电等给予税收政策支持；全面推行大气污染防治“以奖代补”机制；制定重点行业能效、排污强度“领跑者”标准等，引导排污企业在越来越完善的环境经济政策体系下，出于成本效益考虑主动参与环保工作。

七、着力创新驱动，强化区域联控机制

经测算，“十一五”期间，科技进步对我国污染减排的贡献率为50-60%左右，在推进环保产业发展方面的贡献率为70-80%左右。当前，环保产业越来越成为技术驱动型产业，研究与开发的投入相当高。从我国实际情况来看，为了解决当前和未来污染治理中面临的新领域、新问题，推动环保产业又好又快发展及环境管理战略转型，迫切需要加快推进环境技术创新。

利用技术创新引领区域性大气污染联防联控，组织开展城市群大气污染防治技术研究，切实推进污染治理而非污染转移。在当前，对霾污染采取的措施，往往是在区域内部转移污染源而非强化污染源本身的治理。应根据科学的环境规划对污染源分布进行调整的同时，更应当追根溯源，将重点放在污染源根治上。从全局出发，联合建设全国统一布局、覆盖全国以及重点地区加密的国家环境空气监测网，实时监测数据和空气质量指数等信息，切实推动雾霾治理。

八、建立全国性的污染物排放交易平台

十八届三中全会明确指出，发展环保市场，推行节能量、碳排放权、排污权、水权交易制度，建立吸引社会资本投入生态环境保护的市场化机制，推行环境污染第三方治理。目前国内很多省都已成立了污染物排放权交易平台，在激励企业开展绿色低碳技术改造，促进产业结构转型升级等方面起到了重要作用，但出现“零供给”、技术、交易等困境。因此，加快引入市场机制这一无形的手，重点打造基于总量控制、又以经济利益激励为主的全国性污染物排放权交易平台，是我国创新节能减排路径、高效完成有关约束性指标、实现全社会污染治理成本最小化的现实选择。

此外，尽快构建符合我国国情的排污权交易的相关法律法规，明确各方权利与义务，确立配套的监督管理机制, 保证总量控制指标的全面落实；进一步规范排污权交易市场，完善相关配套制度，如利用税收、信贷等对排污权交易市场进行相关宏观调控，加强财政、金融等扶持，提高相关技术水平，使其更科学规范。

九、倡导低碳生活，提高公众环保意识

每个人既是环境的消费者，又是环境恶化的成本支付者。节能减排需要全民参与。改善空气环境的最终出路，就在于公民治理。公民治理，既包括良好环保习惯的养成，也意味着对于环保的积极参与。个人环保意识越强，企业的外部监督就越大，政府治污能力也就越强。环境保护，离不开超出利益盘算的社会合力。借鉴英国的治理经验，政府鼓励环保，人人做好环保，环保理念的普及和发扬是保证伦敦摘掉“雾都”帽子的深层次因素。结合我国目前严重的雾霾现状，需要每个公民增强减排意识，全面实施绿色转型，包括发展观念、生产和生活方式的转型。 鼓励民众合理利用能源，节约使用资源，努力做到低碳生活、绿色出行、绿色消费，自觉减少污染物的排放。

十、制定雾霾治理进度时间表，让全国人民看到希望

雾霾治理，事关人民群众生命健康和社会福祉。李克强总理明确指示：要下更大的决心、以更大的作为，同呼吸、共奋斗，铁腕治霾，打一场治理雾霾的攻坚战、持久战。雾霾形成是一个长期过程，治理起来也不会一蹴而就。目前，我国针对雾霾治理出台的政策有的针对当下，有的着眼未来，但没有制定出明确的治理时间表。只有确定了治霾时间表，分阶段、分地区、分类别积极推进，实现治理目标，把监督权和选择权还给公众，实现重点区域空气质量逐步好转，消除人民群众“心肺之患”，让人民切实看到希望。

编辑：佟婧旸