赵英民在十二届全国人大常委会专题报告，介绍我国水土污染防治形势与对策（全文）

(二)面临的挑战

《水十条》《土十条》发布实施以来，各地区、各部门积极健全推进落实机制，大力加强环境法治，改革完善制度政策，加大污染防治力度，水土污染防治取得了明显进展。但我国工业化、城镇化、农业现代化的任务尚未完成，经济增长与污染物排放量增加尚未脱钩，污染物新增量依然处于高位，控增量、去存量任务十分艰巨。同时，一些地区经济发展方式粗放，产业布局不合理，产业结构偏重，污染物排放总量接近或超过环境承载能力，发展与保护的矛盾依然突出，改善水、土环境质量需要付出不懈努力。

我国环境问题呈复合型、压缩型，多阶段多领域多类型问题累积叠加。相比国际上一些发达国家而言，我国是在较低的人均收入水平下解决更为复杂的环境问题，环境压力比其他国家更大，解决起来比其他国家更困难，需要源头严防、过程严管、后果严惩，全社会共同努力，加快形成资源节约、环境友好的产业结构、空间布局、生产方式和生活方式。

分析来看，一些地方未能全面贯彻新发展理念，一些政策措施系统性、协调性不足，一些薄弱环节也直接影响水土污染防治工作成效。

一是法律法规有待完善。如，土壤污染很多是历史遗留下来的，责任认定需要建立新的法律体系，但我国土壤污染防治专项法律尚属空白。又如，排污许可管理方面的规定不具体，企业自证守法和溯及既往的按日计罚等制度亟待建立。

二是政府、企业和社会责任未有效落实。纵向到县乡基层、横向到有关部门的压力传导机制还不顺畅，职责不明确，落实不到位，一些地方存在重开发轻保护的现象。对企业治污主体责任的约束不够、激励不足。社会公众对环境问题的关注度越来越高，但是这种关注度尚未转化为绿色的生活方式和消费模式。

三是制度政策不完善。资源环境成本内部化程度不高，价格税费的绿色调节作用不强，环境经济政策法制化水平不够, 市场驱动机制不健全，较多依靠行政手段，投融资渠道单一。

四是基础能力薄弱。执法主体和监测力量分散，环保机构队伍和条件装备“小马拉大车”，乡镇和农村环保机构队伍基本空白,市县土壤环境监测仪器设备匮乏、专业人员缺少，治理体系和治理能力现代化还有待提升。

在水环境保护方面，面临的主要挑战在于，水环境质量改善工作没有有效统筹水资源开发、水污染治理和水生态保护，流域环境综合管理薄弱。与治污减排方面的工作相比，我国对保障生态流量、增加环境容量、加强水生态保护的要求偏软，重视不够，落实不到位。

一是水资源过度开发利用，流域水环境承载力明显下降。水资源浪费严重，高耗水项目无序发展，海河、黄河、辽河等流域水资源开发利用率远远超过国际公认的40%的生态警戒线，20%-40%河道内生态环境用水量被经济社会用水挤占，部分河道生态流量严重不足。开发建设活动过多地考虑经济利益，拦蓄工程隔断河道或形成水库型河道，使下游河段减脱水甚至断流。2016年汛期(6-8月)京津冀有卫星影像的333条河流中，227条断流，这与上游地区建设了太多的水库闸坝相关。河流水量减少、流速变缓和生态系统恢复能力减小，进一步加剧了河流水质恶化。

二是土地开发利用不合理，流域生态环境功能严重降低。一些地区自然岸线过度开发，河道岸坡硬质化，生态空间不断减少并呈破碎化，浮游生物洄游受阻，水生生物栖息地生境明显变化，部分水体生态功能丧失殆尽。河谷及河岸植被退化，森林植被面积不断减少，土壤侵蚀面积和强度不断增加,水源涵养能力显著下降，流域生态系统不堪重负。

三是水生态健康受损。108个国控重点湖泊(水库)中，四分之一处于富营养状态，蓝藻水华问题亟待遏制。有毒有害污染物、抗生素等影响也需要引起充分重视。

在土壤污染防治方面，面临的主要挑战在于基础十分薄弱。

一是底数不清，全国土壤污染状况调查中的土壤污染超标率是点位超标率，反映的是全国土壤污染的总体态势，并不代表土壤污染的分布和状况，需要进一步查明农用地土壤污染的面积、分布及其对农产品质量的影响，掌握重点行业企业用地中污染地块的分布及其环境风险情况。

二是标准规范不健全，土壤污染调查评估、风险管控、治理修复等方面还缺乏可操作的标准和技术规范，土壤环境管理技术体系有待建立和完善。

三是尚未形成适合我国国情的环境风险防控管理体系。科技支撑不够，治理修复“土方工程”不少，成功案例不多，往往面临投资费用高、二次污染控制难等问题，没有按照风险管控理念进行污染源整治、污染途径阻断、污染土壤修复的系统性管理。这导致有的地方对土壤污染不够重视、不以为然，有的地方存在过度恐慌，不正确地要求彻底治理、恢复原状。

二、国内外经验

(一)立法要求明确、注重追责严格

国际上在环境保护尤其土壤环境管理上普遍采用了“谁污染、谁治理”“污染者付费”等原则，并确立了连带、溯及既往的法律要求，落实责任，强化追责。如，2010年美国墨西哥湾石油泄漏事件发生后，肇事方英国石油公司已支付620多亿美元，用于环境应急与清理、损害评估、环境修复、政府和解和诉讼赔偿。日本、美国等国家土壤立法源于痛痛病、拉夫运河等污染事件应对，对责任问题规定十分明确。美国《综合环境反应、赔偿与责任法》(又名《超级基金法》)规定，企业经营者及产权拥有者负有终身责任，获益者负连带责任。也就是说，包括控股参股者、贷款者、借款者以及销售保险的组织和个人都有可能成为追责的对象, 这极大地推动了企业落实责任。1977年前，美国通用公司30年间陆续向纽约哈德逊河排放了近130万磅多氯联苯，2006年起，通用公司被追索支付了27亿美元用于清理底泥污染。在全国范围内美国联邦环保署共追索约400亿美元用于土壤风险防控与修复。德国《联邦土壤保护法》也规定：污染者及其继承人，以及相关财产的所有人和土地使用权人有义务修复污染土壤和因土壤污染导致的水体污染。

国际上水土污染防治法制完善，条文详细，规定具体，操作性强。美国水污染防治法的基石是1972年颁布的《清洁水法》，在随后的22年间31次修订。其2002年修正本约十万九千字，规定清晰，责任明确。日本1970年颁布的《农用地土壤污染防治法》，到2011年进行了6次修订。荷兰1994年整合零散的法案、决议和判决案例等，制定新《土壤保护法》，并于1996年到2013年间进行了8次修订。由于认识和经济水平等因素，国外土壤立法不得不采用逐步修订方式。这种多次修订现象的背后，既反映了对水土治理规律认识加深，更反映了立法的可操作性导向。我国可以发挥后发优势，尽快建立土壤防治方面的法律法规标准制度政策体系，确保制度严密、责任清晰、便于追责、管用好用。

编辑：赵凡