赵英民在十二届全国人大常委会专题报告，介绍我国水土污染防治形势与对策（全文）

(二)水环境保护强调系统保护和综合管理

一方面，水环境质量可以形象地理解为污染物排放量除以水环境容量。国际经验表明，治污减排和增加容量要两手抓、两手硬。从发展趋势看，发达国家日益强调水生态环境系统保护与系统健康，已经从水质单一理化指标拓展到水质水量水生态系统保护，在管理理念、生态分区、目标导向、措施要求等方面都提供了丰富的实践经验。

欧盟以《欧洲水法》《欧盟水框架指令》为基础，建立水管理框架，确立“实现良好的水状态”的主要目标，将水体作为完整的目标对象，涉及保护水的各方面，如对于流域水资源开发，规定必须以保证地下水的抽取和补给平衡为前提;对于水生态系统，强调在化学指标外必须保证动植物健康生存。法国1992年就明确规定，河流生态流量保障是仅次于饮用水保护的流域管理优先目标。美国《清洁水法》以保持水体的“物理、化学和生物完整性”为目标，实施以“流域水生态分区—基准确定—容量控制—排污许可”为主线的技术体系。日本提出护岸应“近自然工事”，要求采用具有生态和自然景观等环境功能、与自然相协调的治理措施，并将琵琶湖区域界定为“生态景观形成地域”，采取种植水生植物等多种措施，增加环境容量，保障了水生态环境安全。新加坡于20世纪60年代将天然河流系统大规模变为混凝土河道和排水渠，严重影响了河流生态系统服务功能，导致水质变差。2006年，新加坡发起“活跃、美丽和干净的水计划”，动态、全面地进行水环境管理，整合水体周边土地创造滨水空间，使排水沟渠、河道充满生机。

《水十条》借鉴国际清洁水的理念，遵循生态系统整体性、系统性及其内在规律，强调节水优先、系统治理、水陆统筹，要求系统推进水污染防治、水生态保护和水资源管理，构建了流域-水生态控制区-水环境控制单元三级分区体系。在修订水污染防治法时，可以考虑将水资源合理开发、生态流量有效保障和水生态修复功能保护作为维护流域生态系统健康的基础，进一步强化生态流量和生态修复等内容，明确生态环境保护的责任和要求。

另外一方面，水气土等各类污染交互影响、相互转移，环境问题往往涉及到多种污染物、相邻地区、不同部门，污染防治措施也具有协同效益。因此，发达国家较多地通过制定规划、严格监管、引入经济手段、促进公众参与等多种途径，坚持污染物、污染源和环境介质的协调统一，统筹运用结构优化、污染治理、排污许可、达标排放、生态保护等手段，推动环境综合管理，提高环境保护整体成效。

如，国际上流域管理是一个社会共治的机制平台，遵循的是综合管理机制(comprehensive management)而非一体化管理(integrated management)，其基本要义在于上中下游、政府、企业以及公众等所有利益相关方共同参与，实现平等对话、信息互通、决策透明、签约合作、分工实施。法国在六大流域成立了流域委员会，其执行机构为流域水管局，局长由法国环境部委派，董事会中其他地方代表及用水户代表则从流域委员会成员中选举产生。美国加州环保署下辖的水资源控制局，设有水权、水质量等部门，决策层为5位专职成员组成的理事会。韩国环境部在汉江、洛东、锦江、荣山江等4个流域设有区域环境厅。这些都体现了社会共治的流域环境综合管理的理念。借鉴国际经验，目前我国已经建立了水污染防治工作协作机制，以及京津冀及周边地区、长三角、珠三角等区域水污染防治协作机制，并正在按照中央要求进行按流域设置环境监管和行政执法机构的试点，目的在于推行环境综合管理，使不同部门职责清晰、权责匹配、各司其职、措施协同，不同行政区域责任共担、效益共享、协调联动、行动高效。

浙江“五水共治”是我国环境综合管理的典型实践，值得借鉴推广。2013年以来，浙江省以治污水为突破口，统筹防洪水、排涝水、保供水、抓节水，消灭了垃圾河、黑臭河1万多公里，环境优势正转化为富民新优势，生态红利日益显现。“五水共治”经验在于：一是形成了齐抓共管、强势推进的工作格局，省委省政府加强领导，省环保厅设立办公室，配备各级河长6.1万名。仅2015年以来，就有近千名干部因落实不力而被行政问责。二是多手段并用。倒逼关停淘汰落后企业近6000家，整治提升企业1万多家，传统行业实现了转型提升，新兴产业获得了发展空间。三是法规、资金、执法、科技等多方位保障。仅地方法规规章就有20多部，省内各级财政累计投入3000多亿元。2014年以来共查处环境违法案件近3.8万件，行政拘留1600多人，刑事拘留3100多人。四是广泛动员、全民参与，形成了强大的舆论声势。

(三)土壤污染防治以风险管控为主线

土壤是不可再生资源，形成一厘米土壤大概需要几百年到上千年。土壤污染具有累积性、不均匀性和长期存在性等特点，污染物在土壤中迁移、扩散和稀释速度极慢,土壤一旦污染，将是“天长地久”。

国际经验表明，污染预防、风险管控、治理修复的投入比例大致为1:10:100。在坚持预防优先的基础上，要更加注重风险管控。在土壤污染方面，发达国家走过一条从彻底治理修复转向风险管控为主的道路。对污染土壤彻底治理修复，既不经济，技术上也不可行，更无必要。土壤污染了，如果隔离，人不接触，对人的风险将大大降低，这是土壤与大气、水污染治理不同的特点。

根据上述思路，发达国家设计出一套标准、程序和方法，根据土壤污染的程度以及土壤对人体直接或间接的影响，调查和评估土壤污染对人体健康的风险程度。当风险不可接受时，则需要采取相应的措施降低风险直至可接受水平。一些发达国家还开展了污染土壤的生态风险评估工作，根据评估结果采取相应的风险管控措施。

如，德国《联邦土壤保护与污染场地条例》根据土地用途制定了土壤污染物触发值和行动值。土壤中污染物超过触发值的，可能存在风险，需要进一步调查;调查发现超过行动值的，则认为存在不可接受风险，需要采取措施。这个措施可以是改变土地用途或开展土壤修复。对于不同的土地用途，行动值又各不相同。与此类似，荷兰90%的污染土壤因未超过干涉值(类似德国触发值)，可以不采取治理修复而纳入可持续土地管理。

编辑：赵凡