政府、企业、专家三方对话：揭秘财政部十大水务PPP示范案例

新一轮PPP推行，已经进入第三年，在PPP项目大规模上马的过程中，一些隐患问题难免会暴露出来，这些也是财政部本次进行示范项目选编关注的重点。

李炜指出，咨询公司是政府与社会资本的桥梁，在整个PPP链条中，起到重要的串联作用。

李炜认为，财政部推的PPP与以往模式重要的不同在于新增了一案两评的部分，也就是在以往项目可研报告技术可行性分析的基础上，增加了经济可行性分析的内容。财政部此轮PPP有一项重要任务，就是把隐性债显性化，也就是说把以往的平台公司等政府融资平台的隐形债务通过PPP的规范化运作，纳入了整个财政预算的盘子。就现状来看，财政部的这一目标正在接近实现。

李炜表示，按服务效果付费方面，三年前刚开始推PPP，鉴于当时行业的现状，大家的认识水平等等因素，未能一下子把认知提得很高，出现了一些可用性付费为主的案例。现在PPP马上要走向第四年，这些很值得行业认真研讨和反思。

在PPP推行的前两年，各地不少晒太阳工程的出现是因为有些地方政府把关注点都放在项目能不能建起来，建设要花多少钱上面，并没有关注厂网一体、系统服务等方面，也没有按照效果付费来设计，从改善服务结果去考虑，没有真正的考虑整个全生命周期的总支出。

此外，李炜也强调，在本次水务PPP项目评审和实地考察过程中，发现在不少项目上，申报材料和实际落地情况不符，很多申报材料里缺乏财、税方面的精准测算。所以，一方面，要坚持能进能出的原则，实事求是的推荐好项目，另一方面，行业的规范也需要专业咨询机构来做好这部分工作。    

 两大入选典型案例剖析   

论坛现场，重点剖析了十大入选项目中的两大项目——山东临沂市中心城区水环境综合整治工程河道治理PPP项目、江苏徐州市沛县供水项目。来自两个项目的社会资本方沛县兴蓉水务发展有限公司董事长袁本松、博天环境集团股份有限公司高级副总裁蒋玮分别介绍了目前项目的基本情况。

江苏徐州市沛县供水项目

沛县兴蓉水务发展有限公司董事长袁本松介绍，江苏徐州市沛县供水项目作为江苏省级试点项目、国家级示范项目，涉及农村安全饮水工程、地表水厂、市政管网、污水处理厂，囊括城乡一体、供排一体、厂网一体，属国内少见的县域供水“三体合一”项目。

沛县兴蓉水务发展有限公司董事长 袁本松

项目总投资15.04亿元，由20万m3/d规模地表水厂、10万m3/d规模第二水厂、8.3万m3/d规模13个建制镇污水处理厂、市政管网以及农村饮 水安全工程五部分组成。新建部分由社会资本承担项目投资建设、运营和期满移交的职责，存量部分则由社会资本支付一定的经营权转让费，获得运营权，并在合作期满移交。项目公司注册资本金为4.5亿元，其中政府出资方沛县城投出资4512万元，持股比例为10%;社会资本方出资40608万元，持股比例为 90%。

沛县供水PPP项目实施半年以来，在未对组织架构进行重大调整、未对供水设施进行重大改造的条件下，通过整合现有资源、适度的流程再造、引入专业技术和管理，在安全生产、水质提升、降本增效、产销差控制、用户服务、经营绩效方面取得了超出预期的显著成效；同时我国县级供排水对专业技术和管理的迫切需求，尤其在近年来全国范围内城乡一体化背景下，县级供排水需要在政策上有所突破，尽快提升供水安全和供水服务水平。

山东临沂市中心城区水环境综合整治工程河道治理PPP项目

蒋玮表示，做好一个项目，重要的是要天时、地利、人和，缺一不可。在山东临沂市中心城区水环境综合整治工程河道治理PPP项目的竞标过程中，有很多像北控、首创这样的大企业都参与了招标，博天环境能最终获得这个项目，其实非常不容易。希望可以利用博天的技术优势，帮助政府做好水环境治理的前提下，更好节约总投资。

首先，该项目是真正的城市内河治理项目，整个城市内河道中涉及到的截污、清淤，景观，以及生态修复、人工湿地等各个类型都包含在内，是非常典型的城市内河水环境综合治理项目的代表。

第二，该项目在程序上，相对更加正规。项目涉及九个子项目，因为城市内河之间是连通的，为了更好设置绩效划分，项目将其中七个河道打成整体的包，把两个水厂单独打包。博天环境承接的就是七个子项目中的一个项目。

七个子项目涵盖了多种模式。政府对这个项目的进度也非常关心，将每一个项目分别立项，分别评审。所以可以做到七个子项目的所有流程都是相对正规和完整的。

第三，该项目在管理层面上，还有很多值得借鉴的地方。其一，政府前期投入很大。政府前期投入越大，将来“物有所值”才越有可能实现。其二，政府为了更好的推进项目，在发改、财政、国土，住建、规划等部门抽调科级的人员，重新建立了一个建管局，由分管的副局长主抓项目工作，更好的做到了统筹协调。

第四，对于城市管道部分，蒋玮表示，“因为年限很长，也有一些破损，我们希望重新拆迁和布设，但是真正实施拆迁，困难非常大。”博天环境引入了一些非开挖技术，根据现场的情况，进行设计和分析，采用开挖和非开挖结合的方式，保证这个项目能够推进。

在项目的具体实施过程中，发现在很多老城区，地下管网非常错综复杂，而且包含各种类型不同部门铺设的一些传统遗留问题，对地勘工作的精度要求比较高。蒋玮强调，对于城市内河治理的市政类项目，要进一步强化地勘精度。

专家剖析

两个项目有很多个性化问题，但也有一定的代表性问题。周兰萍指出，首先是，有关项目资产权属的问题。这是PPP项目协议中具体事项需要覆盖的，但是从实操层面来看，对这个问题的关注度还是不够。这个问题关系到有关项目法人要不要变更的问题。从理顺基建手续和投资关系角度来讲，所有的手续都应该变更到新的投资主体名下。从立项、可研到用地、规划，以及后面的环评、施工许可等手续，主体和权属应该合一，如果未来项目公司到资本市场融资，资本市场对于项目的合规性也会从手续合规出发，提出基本要求。

其次，两个项目在成立项目公司后，都有安排由两个社会资本为项目公司对外融资承担担保责任。这个问题也是PPP条例讨论过程中，争论最为激烈的问题之一。周兰萍指出，现在有很多国企，央企，以及上市民营企业，在对外融资的过程中，往往不仅仅是一个项目，如果都要担保，未来风险就会非常大，这就需要给项目一个灵活的空间。

第三，两招变一招的问题，这两个项目都是竞争性磋商，但是在前期的整个项目案例披露过程中信息还不完整。周兰萍建议投资人参与PPP项目时，要提出来假如是竞争性磋商，但由于种种原因，还是需要进行二次招标的情况下，应当为投资人设置好退出机制。  

纪鑫华指出，在考虑PPP项目税收的时候，首先，就是要把现有的税收优惠政策用好。  

其次，在现有税收优惠政策用好的基础上，考虑税收的筹划。比如基于政府和社会资本的博弈，具体项目落地时，模式选择对于后面的税收安排都会带来很深刻的影响。

最后，通过对税收的安排和筹划，目的在于降低项目的总成本，降低政府以及公众为这个项目支付的对价，从而更好的实现项目的物有所值。 

 “黑臭在水体，根源在岸上，核心在管网。”这是共识，但是很多项目并没有把城市管网包含在PPP项目中。王家卓指出，现在无论是临沂项目，还是福州、北京等比较大的黑臭水体治理PPP项目，目前给的红线范围还是在河道范围内，并没有把管网纳进来，这也是项目包装、项目边界本身带来的一些不确定性。未来的方向，最好还是能够按流域一体化治理，要从污水厂到厂网一体，再到水岸厂网一体化、流域一体化，真正能与工作边界、责任、绩效对应起来。 

李炜总结认为，未来PPP要重点关注，怎么组合，怎么搭配，怎么包装，边界到底在哪里等问题。其次，无论法律，财税、行业，或者政府、社会资本、咨询机构，都要秉承专业的人做专业事的理念。而生态环境系统的改良，需要参与各方的共同努力。

对此，夏颖哲指出，如何确定收益、绩效，如何按绩效付费，都需要逐步完善。PPP，就像是政府、社会资本、咨询机构，以及各个参与方共同呵护的小苗一样，在长成参天大树的过程中，可能会有很多不可预见的困难。这种情况下，应该不断修正、不断完善。这次做案例的选编工作，首先每一个案例，必须要看到项目的所有资料。其次，要去了解地方政府、社会资本、项目的咨询机构，各方不断开讨论会。三是，要实地调研。财政部PPP中心的人员和专家组，都亲自去考察过很多项目，但是很多方面还是要不断完善。 在财政部PPP项目库中，符合信息公开的项目有1200个。做到物有所值、可研报告，及合同公开的项目，有接近900个。在此基础上，不断完善部分工作，打造PPP的良好生态圈。他强调，希望PPP能够行稳至远，这也是我们大家共同努力的方向。

据了解，8月7日，本书第二季系列——固废行业典型PPP案例的启动会已经在财政部PPP中心正式开启，此轮工作仍设置五类10位专家(行业类专家、咨询类专家、财税类专家、法律类专家、融资类专家)参与，将会从近50个固废PPP案例中多轮筛选，最终入围10个案例成书并于年底出版。敬请关注。

编辑：李晓佳