张燎：特许经营制度中的产权问题

　　“产权属性的争议还主要源于我们对公用事业立法的模糊。”张燎在城镇水务论坛上讲到。
　　从我国开始在市政公用行业中实施特许经营制度以来，就伴随出现一些问题。这些问题给中国在水务行业的市场化带来了很大的挑战，但也是完善制度的机会。
　　张燎是上海济邦咨询公司的总经理，他对城市水务的改革和投融资等方面有一定的研究。他说根据济邦在以往的工作经验，他们发现特许经营制度还有很多需要完善的地方。这些完善不仅存在于宏观政策方面，也存在于具体的操作细节方面。这些主要是因为我们在尝试的过程中，还有些普遍性的问题没有解决。

评估方法差异是产生溢价的主要原因

　　在过去几年中，济邦公司从事了较多的基础设施投融资咨询项目，尤其是在水务投融资方面的改革。张燎希望通过与听众分享工作中的经验，以便能更深刻的探讨问题，促进行业的改革。
　　他说特许经营中出现的问题主要集中在最近两、三年。并且随着中国城市供水行业改革的深入，水行业中出现的问题越来越明显。从2005年以来的一些比较典型的交易案例来看，大家可以看到一个明显趋势——供水改革多采用厂网合一的产权转让方式，而由于是合资，有一部分产权转让给私营方，产权转让高溢价现象不断出现，并有愈演愈烈的趋势。
　　张燎并不认为溢价高低就意味着改革的成功或者失败，对或者错，但是他提醒大家应该看到其中隐含着的其他问题。目前，供水改革中有些两种趋势：一些人认为转让溢价是合理的，这部分人认为资产应该保值增值；而建设部门却对此有些忧心忡忡——对供水行业内大量的国有资产转让，到底怎么样的价位合适，大家都没有底。
　　这其中一个重要原因是在城市供水改革的思路和取向方面，中央和地方持完全不同的两种思路，非常不协调。从2002年以来，特许经营制度的建立是市政公用事业改革的主要手段，但是张燎认为这在供水行业里是有越来越虚化的趋势。不过他说建设部的领导可能不一定同意这个看法，但是大家能够在实践中观察到这样的趋势。
　　张燎认为国资部门把供水行业的产权转让当做一般性的竞争性行业企业的产权转让来处理是有问题的。他指出这是出现各种问题的根源。对形成水司转让高溢价现象的解释也是多种多样的，有一种解释是说由于特许经营协议规定期末资产政府要有偿回购，这样投资人能得到更多的期末现金流，所以说在投资人进入时需要付出更多。张燎认为这只是对高溢价的一种解释，海口水司的事情也涉及了这方面的报道，但事实可能并非如此。产生溢价的很大部分原因来自于投资人使用的企业价值评估方法体系与国有资产评估方法体系之间的差异。

有限产权和完全产权的争议

　　目前供水企业的合资方式中，非国有股东持有的股权到底是什么性质，这些还是有争议的。与一般的竞争性行业中的非国有股权相比，它们是“完全产权”还是具有行业特殊性的所谓“有限产权”，目前还没有明确的定论。但是张燎说这些都是值得大家深入思考的问题。
　　在我国水行业改革中，污水处理的产权还是比较清晰。但是在涉及到供水行业时，这个问题就显得比较复杂。非国有股东包括内资企业和外资企业。非国有股东从政府方获得的产权到底是哪种形式，目前有两种观点，一种是完全产权，一种是有限产权。认为是完全产权的依据是在特许经营期结束时，政府必须有偿地收回资产。另一观点认为是有限产权，其重要的特征是该产权最终归属于政府，在经营期结束的时候，非国有股东应该无偿把这个产权交还给政府。
　　张燎认为就此做一些比较研究有一定意义。国际上关于特许经营模式的通常约定中，运营企业是私人部门，产权归属公共部门，业务收入直接来源于终端客户付费；而BOT模式的付费通常来源于政府部门。我国在BOT模式上与国际惯例基本相符，但是特许经营模式目前在中国大陆还找不到特别对应的案例。
　　澳门的自来水改革是一次很成功的改革模式。张燎认为澳门水司民营化改革就是西方特许经营模式的典型案例。它的特点跟国内供水企业合资改革模式具有非常大的差异。最重要的差异是澳门政府在特许经营企业中不拥有权益，控股方是私人部门，政府只是监管方，有投资责任的是私营部门。而在国内，政府既是监管方，同时在供水企业里事实上又是股东方。张燎说澳门水司的模式很好，主要是澳门政府比较清楚它的角色，存在很少的利益冲突。但是在内地合作模式内，政府这一方存在非常大的利益冲突。
　　国际上另外一种公用事业改革模式是政府撤资。欧盟曾经在其PPP指引文件中做了详细描述，其特点与国内供水行业的产权转让模式基本上是一致的，张燎这么认为。在中国，地方政府部分撤资的改革有不少典型的例子，例如上海浦东自来水公司2002年5月与威望迪的合资，政府把50%的产权转移给非国有股东。
　　张燎说这不应该叫做特许经营。在这种情况下，无论政府给不给企业特许经营证，事实上它已经通过受让产权获得了这个地区供水服务的专营权。

产权属性争议源于对公用事业立法的模糊

　　“国家出台126号（即建设部第126号令《市政公用事业特许经营权经营管理办法》）文时，能够提出这样一套制度，我觉得非常不容易。126号文里首次明确提到特许经营制度的概念，但是该制度的具体模式是什么，产权属性怎么样，政府和企业的边界怎么样，都没有明确的提法。”张燎说。
　　在这种情况下，加上中国各级政府间的事权划分体系特点，例如供水等基础设施投资运营的责任方是地方政府，但地方政府在运作时存在更多会从政府的利益出发来解释特许经营制度的内容。他说这就导致各种各样的市场化改革都往特许经营制度的“筐”里装的原因。事实上，实际操作层面的人普遍对特许经营的具体模式和结构特点缺乏非常明确的认识，包括各类专家学者、咨询公司也会有不同的解释，这就让整个事情变得复杂不清。张燎说这是立法不够清晰导致业界有很多不同诠释。
　　与产权相关的另一个问题是期末资产的处置。如果大家对产权属性进行界定后，再分析期末资产处置问题就会比较清楚。如果认可国内供水现在采用的产权转让模式是政府撤资时，就应该认为非国有股东对受让部分享有完全产权。而在BOT、TOT等模式中，非国有股东拥有的是有限产权，严格来说是一种投资运营管理权。在我国目前还没有发现供水企业改革模式采用真正的国际惯例的特许经营模式，那种情况下设定非国有股东拥有有限产权更加合适，同时政府在特许期末是可以无偿收回资产的。
　　张燎说从以上的分析看出，我国市政公用事业的改革中，绝大多数项目的资产处置设计还是合理的。在BOT项目中，合同到期时资产由政府无偿收回；以合资形式存在的项目，无论是供水，还是在供热、公交等方面，非国有股东拥有完全产权，合同结束时资产就应该有偿被收回。
但是在少量的供水合资项目中，期末时的资产处置规定存在一种错位现象，本来是政府撤资项目，也就是非国有方拥有完全产权，可政府却规定合同到期时要无偿收回。
　　从目前法律上来说，这种操作没有很明显的障碍。但不合理的产权属性和期末资产处置的规定，在经营期可能出现管理冲突的问题。在最后，他强调说希望业界各个参与方都能实事求是地研究问题，深入探讨，好的东西是越辩越明的。（中国水网 杜会娇）

编辑：全新丽