水价之辩中大众对世行专家见解的误读

7月16日上午，在中国水网、清华大学环境系、搜狐网主办、首创股份协办的第四期环境讲坛上，世界银行高级环境与市政工程师樊明远说，“其实低水价是资助了高收入者，而不是资助了低收入者。”他解释说，因为高收入者通常用水量大，水价偏低，高收入者可以每天用自来水给游泳池换一遍水，但是低收入者还是用不起。“提高水价，同时出台对贫困人口的配套政策，这其实是一个很公正的促进资源节约、合理消费的政策。”

此言一经报道，即受到许多媒体评论员的嘲骂，认为其“口无遮拦”，说这些话为了给涨价以一个台阶，或“掩人耳目”或证明自己“涨价有理”。在报纸和网络上，诸如《水价“涨”声一片穷人该怎么办》这样的文章近段时间时有可见，这些文章大同小异，基本上都是以穷人的名义反对涨价，这一类反对声音同对供水成本不透明的质疑声音一起，表达了普通老百姓及媒体从业者对价格上涨的不满。从理性角度来看，此类反对声音是对世行专家意见的误读。

水价改革在世界范围内经常遭遇强烈的社会和政治反对，在中国也不例外。与其他国家一样，中国的地方政府往往不愿将水价提高到环境可持续的水平，各种形式的补贴普遍存在。尽管涨价的反对声往往来自对弱势群体福利的关注，低水价在导致水务公司较差的财务绩效同时，有可能会造成不良的收入分配后果。

事实上，世界银行一直坚持“低水价对穷人更不利”的观点。它在今年年初《解决中国水稀缺：关于水资源管理若干问题的建议》的报告中指出，对居民家庭的调查结果显示，低水价对贫困家庭的社会影响是消极的。一方面，低水价必然需要政府补贴，富人用水量相比穷人多很多，他们获得的公共财政的补贴更多，不利于公共资源的公平分配。因此，穷人从补贴中获得的利益很少，甚至毫无收益。其二，穷人因为获得的供水服务质量差反而需要支付更高的代价，包括健康受到的影响以及为获得更好的供水服务支付更高的成本。另外，通过适当的设计，水价改革至少能够使贫困人群在一定程度上免受水价提高带来的影响。如果将因水价提高新增的收入用于扩建服务设施、改善服务质量，最终可能产生一种双赢的结果。在中国以及其他国家，在设计水价改革方案时采用了三种办法来保护贫困人群的利益：（1）采用累进阶梯费率；（2）提供收入支持；（3）对最贫困家庭实行价格减免。

对于“低水价对穷人更不利”这一观点，世行提供的重庆案例研究很说明问题。

1999 年，重庆市居民水价约为每吨0.85 元。市政府为供水公司无偿提供固定资产投资的资金，相当于每吨补贴1.34 元。市政供水公司每年约需5 亿元用于建设、扩建和改进供水服务。该金额超出了每年所有市政建设的总预算，其结果导致供排水服务的范围和质量都难以跟上重庆市快速的经济增长。当时，融资不足导致仅有20％的市政输水管道符合国家技术标准，而居民消费者获得的自来水则很少能满足最低的饮用水标准。同时，只有6％的市政污水经过处理，未经处理的生活污水和工业废水污染了公共水体，进而威胁人体健康。

低水价对弱势群体具有显著的负面社会影响。

首先，高收入消费者因其用水量大，不仅能获得较好的服务质量，同时也是水补贴的主要受益者。重庆市2006 年开展的支付意愿调查表明，作为六个调查区县之一的沙坪坝区，月收入低于200 元的特贫困户每月仅消费0.4～8 吨水（平均用水量2.4 吨/月），而月收入高于1500 元的居民户每月用水量为1.5～30 吨（平均用水量9.6 吨/月）。2001 年的一次居民调查发现，月收入500 元的典型贫困户每月仅能从用水补贴中获得3.4 元，而月收入超过万元的富裕家庭每月能获得22 多元之多。

其次，供水质量差、服务不足则会更多危害到公众，尤其是弱势群体。由于融资不足则难以将供水管网扩展至次要（往往是贫困人口居住）的地区，此类情况相当普遍且有案可查。同样是在重庆，分析显示公众购买瓶装水和其他表外用水的花费高于其水表支出，其原因包括其对自来水低劣水质的担心。尤其是若不能将扩展和改善的供水服务提供给低收入地区，穷困人口除了饮用通常是从私人渠道获得的质次价高的水外将别无选择。此外，对难以承担上述替代品的特别贫困人口来说，他们只能饮用劣质水而面临着更为严重的健康威胁。

在水价改革过中，弱势群体的承受力是始终需要关注的问题，所面临的挑战是如何使得用水的经济效率目标与确保弱势群体获得基本服务的目标相统一。如果针对弱势群体的保障措施得以建立，那么旨在改进供水服务质量的价格改革就会实现双赢。

所以，世行设计了一整套的措施，以保证水价上涨后低收入者的利益。这些在世行报告——《为穷人定价》中也有体现。对于水价改革中低收入群体的利益保护问题，世行认为可通过以下手段进行。

定向筹资：在特定公共产品或公共服务领域，通过价格的适度微调来“定向募集”救助资金，形成一个长期、稳定、持续和稳妥的资金募集渠道，使社会救助由传统的公共财政成本转变为真正意义上的社会成本，实现行政性、财政性的政府救助向市场性和社会性的社会救助转变。

定向救济：“定向募集”水价补贴资金后，应全部用于城镇水行业所需的社会救助需求，实现 “取之于行业”和“用之于行业”。

定量救济：合理地确定低保家庭每人每月的基本生活用水量，核定低保家庭用水定额，并按此数量作为生活用水使用量补贴的依据，体现了公共救济的适度、适量原则，同时也体现了稀缺资源公共消费过程中的节约原则。

定向消费：按低保家庭用水定额规定的用水数量，以实物代金券的方式予以量化形式的补贴，定向用于支付水费，使公共救助或补贴的结构得以清晰，防止对公共补贴的挪用或滥用，提高受助居民和社会对救助内容结构、救助数量、救助方式的知情权和监督权。

定向管理：政府对社会救助过程和社会救助资金实行“定向管理”，按年度测算并提出年度低保家庭基本生活用水总需求量，按总需求量提供等量的水费代金券，按照现行的低保发放体系发放，，只能用于低保家庭生活用水水费支付，不得用于其它用途。

世行认为，任何政策措施都会有其个别性、局限性或时限性，关键的问题是要“从社会总成本或总福利”的角度来审视，而不能仅仅从个别成本或个别损益的角度来看待问题。传统的救助方式业已存在的缺陷已经证明，公共产品方面的“五定方式”，应该成为公共政策选择集中的一条路径，尽管不是唯一的路径。它的构思和设计，对于扩大救助的社会覆盖，减轻公共财政负担，提高低收入阶层救助总量，提高公共财政财务可持续性等方面至少具有实验意义，更重要的是，它着眼于使社会救助由传统的狭隘的政府责任扩展为广泛的社会责任，继而实现更加充分和可持久的社会和谐。

世行在水价改革方面的政策建议，对于如何在价格调整过程中保护低收入群体利益，拓宽补贴资金渠道，加强科学管理，有着很好的启发意义。尽管从政策构思到政策制定，再到政策实施依然有一个过程，但仍然不失为一个积极的想法。

相关世行报告：
《解决中国水稀缺：关于水资源管理若干问题的建议》
《中国的水价改革：经济效率、环境成本和社会承受力》
《价格政策在用水需求管理中的作用》
《为穷人定价》
《重庆水价研究》
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编辑：全新丽