王强：特许经营立法之理论与现实（中一）：PPP先天不足带来的局限

 四是各地推出的PPP项目投资总额过大，数量过多。英国人干PPP/PFI20年，才只有542亿英镑，折算成人民币只有5000多亿，总数仅有725个。我们一年就推出8、9千个项目，近9万亿，其中大部分是政府付费项目，即使原来不是政府付费项目，也要为了PPP而PPP。我国以往历年在城市基础设施固定资产投资总数一般平均维持在4、5万亿左右。这9万亿项目，还不包括二、三十年内各地政府每年按照《财政承受能力评估指南》里那个公式还本付息和资本回报的数额，而这只是一年里推出的项目。现在每个PPP项目都是要做FAA论证的，即使论证是严格认真的，也是存在明显问题的。这些论证是基于一个大的前提，就是国内经济和财政收入走势平稳，但是未来会出现一个“L”的长期走势，届时地方政府到底由于没有资金来继续履约，来让社会资本满意，那只有天知道了。

3、PPP在实践结果方面的局限

在本次PPP热潮伊始，作为在行业内的核心地带经过长期浸润、观察和思考的我在各地讲课的时候，曾经乐观地指出，除了规范自身的业务流程和模式以外，大力推广PPP可以推动传统基础设施和公用事业行业体制机制改革，可以促进各地投融资平台的转型发展，也可以极大完善我国对其他公共服务的政府采购制度。然而，经过一年的观察，尚未看到各地投融资平台成功转型的显著案例，而由PPP推动的市政公用行业的改革发展的大幕似乎尚未拉开。

为什么PPP模式会推动市政公用事业行业的市场化改革，因为市政公用事业是PPP的传统领域。PPP里很多做法正好可以弥补传统行业的种种缺陷，例如通过政企之间缔结某项合约来明确政企职责边界，通过竞争来打破市场垄断并提升公共服务的效率，等等。然而，目前的PPP里的运作机制只是适应于新增的单体项目，原来以为一P就灵的想法只好向实践结果低头。各地拥有大量存量建成的基础设施原有的传统公用事业企业的运行体制机制与PPP项目招商以后的进入的新企业完全是两张皮。同样的人才，都是在本地，在原有的国企和在新进入的PPP公司的待遇大相径庭，在高管层的收入差距就更加是天壤之别。这正好比本地的一个老庙里原有十个和尚，吃的都是粗茶淡饭，穿的都是粗布麻衣，新来的两个和尚供的是山珍海味，披的是锦罗绸缎。PPP之后，新来的两个和尚着实富了，但是原来的十个和尚并未从中得到任何好处，口袋空瘪如常，念经状态照旧。各地的公用事业行业的情况也是如此。新进的企业还不断向老企业挖人才，挖资源；更有甚者，新进者借助资本的力量，在当地政府“配合”之下，大有对老企业的业务、资产和管辖的设施向着对己有利的方向进行肢解的势头。难道传统的市政公用行业的改革就应该如此吗？难道传统市政国企真的没有人才、资源和能力吗？难道传统市政国企真的没有进一步发展的期望和空间吗？难道传统市政国企真的是落后、低效与僵化的代名词吗？当然不是！当原来的传统市政国企几十年如一日地在当地承担基础设施与公用事业建设、运营保障任务的时候，当这些企业因为价格和体制机制长期不到位，行业改革严重滞后又要维持广大职工稳定而不得不在亏损边缘苦苦挣扎的时候，那些新的PPP企业又在哪里？那些各类社会资本又在哪里？当社会资本在当地竞争中仅仅赢了几单，正在摩拳擦掌和豪情万丈地“全面战略”当地市场的时候，难道他们真的已经锻炼出真本事、真功夫而担当起当地公用事业运营保障任务，并在关键的时候会毫不计较地挺身而出？还是当然不是！更多的情况是，赚一票走人，因为他们本质上不是当地人，对当地的发展和当地的父老乡亲没有感情。从微信上PPP经常的话题来看，放在社会资本心头首要任务不是如何把当地的公共服务做好，而是如何将在当地PPP项目上的资本和股份及早地、安全的退出和转移。都说PPP是婚姻，然而我却能看到到处都是同床异梦。为什么会这样，就是因为PPP制度本身只能解决两个和尚能不能暴富问题，而不能解决边上十个老和尚如何生存、发展和提升问题。

PPP实践结果的第二个问题是PPP模式并没有招来优秀的专业的运营服务商（因为运营商往往都在十个和尚那里），而更多地是招来巨无霸级的工程施工企业，和随之而来的满脑子充满如何赚钱的各类资本。虽然到现在还不断有人在空喊，PPP不是融资方式，PPP不是婚礼而是婚姻，但是在我国特有的环境下，PPP已经把自己设计成替别人获取工程施工项目的通道，更把自己编织成能够穿在别人身上，替别人争取各类资本的美丽外衣。还是这句话，PPP不能解决十个和尚的问题，不能解决各地广大拥有主要城市基础设施的国有市政公用企业的转型发展的问题，而这是关乎各地国民经济是否得以安全运行、广大民生福祉是否得以提升和新城镇化是否得以顺利推动的重大问题。

第三个实践结果是PPP不能解决公共治理问题。关于PPP的公共治理功能，好几个专家学者在不同的场合都谈到。但是PPP与公共治理的关系只能够在广义的层面上谈，在操作层面是不存在的。当初发明PPP概念的人，很有可能是借助二十世纪七八十年代西方世界推行“新公共管理”的理念和制度而形成的更多依靠市场机制，宣扬政府与民营企业平等对话和政府、企业和社会为提供公共服务而展开全方位的合作而提出的理想状态。此时PPP是个大筐。目前市面上已经逐渐明晰的说法是，在一个大的PPP理想筐里有两个篮子，一个是用户付费的特许经营，另一个是政府采购的PPP，这样筐里的PPP和篮子里的PPP不是一回事。在实际操作中两个PPP都不能达到公共治理的目标。

所谓公共治理，就是政府在行使职权的时候，抛弃传统的公共管理的垄断和强制性质，强调政府、企业、团体和个人的共同作用。现在我们把筐里和篮子里的PPP放在一起，甚至把筐里的和两个篮子里的放在一个锅里，不煮成一锅粥才怪。现在全社会津津乐道的，实际上是筐里的PPP，是一种意识形态，是一种理念。将这种理念落实的路径一个是用户付费的特许经营，一个就是政府替公众买单的PPP。由于后者仅仅是政府和社会资本两方关系，在PPP合同中无法对第三方公众用户作出更多的规定。所以，PPP合同指南中将项目回报机制定为用户付费和可行性缺口补贴两种方式，本身就有问题，这其实是一种方式。只有用户付费，才会产生缺口，单单靠政府财政支付是不会产生缺口的。即使是在合同中约定定价机制，如果在现实中发生由于公众用户集体选择的错误而不能及时调价，难道公共财政就应该拿出纳税人的钱来补充这样的错误缺口吗？我们缺乏公用事业中对政府和用户之间的责任界定，使得我们还是将公用事业处于应该政府付费、财政支付的思维范式里，而使用者付费、污染者付费相关的流程并没有确立。现实中，深圳市的污水处理就是这个例子。污水费是行政事业性收费，政府财政托底，这样就造成居民污水费长期得不到调整，而政府对排水和污水处理的支出越来越大，不堪负担，反过来又造成深水集团的排水和污水处理得不到按约调价。由于在《深圳市供水条例》中明确规定了定价机制，深水集团的供水业务就不存在这样的问题。公用事业的使用者付费、污染者付费的定调价机制没有在上位法上得以根本确立，使得可以低价使用公共资源成为一种共识，政府财政不堪负担，而这又不是PPP能够解决问题的领域，那么大城市和特大型城市频频发生看海模式也就不奇怪了。在用户付费的公用事业领域采用PPP，进而在前期做两个论证也是没有道理的，因为后期的成本和价格都要调整，并且多半是上涨，老百姓最终能否得到“物有所值”的服务，也是未可知的。

编辑： 李晓佳