从英国《水工业法》看我国水务和PPP管理的巨大差距

编者按：

E20特约评论员王强来稿，从兰州威立雅的事件说起，深入研究借鉴了英国的《水工业法》，从英美法系里的政企关系，说到英国基于流域的一体化供排水模式里的一些特点。更重要的是，针对PPP/特许经营和中国的当前现象，以他山之石，做了深入的思考：私有化与PPP的区别、特许经营中监管的本质、产权的保护和受控之间的关系、PPP权力义务边界的法制保护、协商机制的建设、行政执法权的有限授予、所有权与经营权的分离、信息公开的必要性、公共利益至上的落实…..亮点纷呈，外行看热闹，内行看门道，我们隆重推荐各位枕边细读。

2014年4月10日,兰州市威立雅水务公司出厂水及自流沟水样中苯含量严重超标,引发水污染事件。如同以往的水事件一样，对事件的评议各有各的说法，但是，其中一个矛头直指事件的当事人之一兰州威立雅水务集团，认为是“洋水务”和“高溢价”[1]是主因，甚至有人喊出“洋水务、滚出去”的声音。

本文无意对兰州水污染事件作进一步评论，但也认为法国威立雅等不会因此而退出中国，中国水务市场化的步伐也不会因此而停滞。仅就兰州水污染事件的后续报道来看，此次事件的原因来自多方面，不仅仅是各直接间接的当事人和相关方，还涉及到体制和机制的系统性问题。存在这些问题的当然不是兰州一个城市，具有相当的普遍性。

市场化是一把双刃剑。对水务行业如何既能利用市场化带来的效率和收益，又能保障公共利益不受损失甚至能得到逐步提升，是值得深思的问题，虽然各地都有《供水排水管理条例》，但多数没有涉及到对污染事件如何规避、如何处置和处罚，更没有上升到一定的法律高度。英国在1989年推动水务行业私有化和市场化改革，同时颁布了《水法》，并在1991年制定了《水工业法》，《水工业法》为如何治理市场化之后的水务行业，保障公共利益提供良好的示范，值得我国在水务立法工作中加以借鉴。

一、《水工业法》明确供排水行业各利益相关方的职责

借鉴《水工业法》，首先需要了解英美法系和大陆法系的区别。简而言之，大陆法系强调政府对各法律主体的管理和制约，并通过成文的法条明确；英美法系是基于经验而产生的判例法为主体的法律体系，强调分权、制衡和个人自由，反而怀疑和否定政府的单方面作用和力量。因此英美法系的法律制度必须要更加贴近实际，能够针对各种情况进行变化，使各方力量和利益都能够参与到法律的制订和调整之中。英国《水法》和《水工业法》当然也离不开英美法系的立法传统。大陆法系和英美法系在立法实践中目前也出现互相借鉴的趋势。鉴于英国水务企业采用基于流域和供排水一体化的生产经营模式，水务的承担者（undertaker）与一般的城市供排水公司要面对和处理更加复杂的情况，承担更大和更加全面的责任，所以，产生于实际经验和判例的英美法系更加适用英国基于流域的一体化供排水模式，即无法预先设定各种目标，而更加侧重于明确各方的责任、职能，某项具体事务的操作模式、流程和规则。

所以，1991年的《水工业法》立足于相关利益各方对涉水事务的共同治理。明确各方在水务事业上各自承担的责任和职能是最重要的，这是保障各项水务事业能够正常开展的基本体制框架。

1、在体制上明确各利益相关方的功能责任

《水工业法》确定的各利益相关方有英国农业、国家河流管理局、水务署（OFWAT）、公平交易委员会（OFT）、垄断与竞争委员会（MMC）、消费者服务委员会（CSC）、地方政府与公共机构、内陆排水委员会(IDB)供排水服务承担者(undertakers)、各相关用水工商企业、普通家庭用户等等。《水工业法》明确各方责任[2]，并将责任按功能分摊[3]。其中比较重要的功能责任及其承担方是：

水务署署长的责任：

《水工业法》开宗明义第１条明确水务署署长的任命和任期，第２条就规定署长的基本责任，即署长具有监管水务承担者的责任和权力，

● 有责任“保证在任何英格兰和苏格兰地区水务承担者的正常运作”，

● “保证水务承担者有能力为适合开展相关业务的承担者筹措资金（特别是，能够保证其合理的资本回报）”，

● “保护水务承担者的公司的所有用户或者潜在用户在支付了供水和排水的设备和修复费用之后所享有的个人利益”和“在服务提供过程中的其他利益”，

● “保证此类业务公司所提供服务的质量”，

● “提高此类公司开展业务时的经济效率”，

● 在署长认为合适的情形下，促进在依据本法参与提名的个人之间的有效竞争。“

● 并对残障和退休人员的利益，署长应做特别考虑，等等。

供排水承担者的责任：

● 每个供水承担者均有责任在其地区内发展和维护有效和经济的供水系统以确保使得该地区能够供水和让水供给能到达需要的人员处和维护、提高和延伸供水承担者的水管或其他水管。

● 每个排水承担者均应有责任提供、改进及扩展公共排污系统（无论是否在所属区域内），以及清洁维护排水系统以保证该区域能够持续有效的排水；有义务提供公共排污管以供其区域内特定位置的生活用途的排水; 在必要时能够持续有效地对污水进行处理（无论是否在所属区域内）。

环境国务大臣的责任：

英国环境国务大臣是中央政府管理供排水行业和服务的最高长官，其责任是制定政策和制定与明确标准。水务署是环境国务大臣下属机构，但也分担国环境国务大臣部分职能。英国环境国务大臣在制定政策和制定与明确标准方面的责任是制定供排水服务的履职标准和制定水质标准[4]。

2、在具体业务上明确各利益相关方在具体事务操作中的职能和责任

除了明确水务署、供排水承担者和中央环境部的基本责任以外，《水工业法》更是在具体业务上明确各利益相关方的操作职能，以保证各项责任的落实。如关于环境与休闲区域保护的职责（涉及国务大臣、农业、渔业和食品业部长、水务署署长、获得授权的相关业务承担公司、国家江河管理局和内陆排水系统委员会）、有特殊利益区域的环境保护职责、供排水承担者任命、变更和延续的职责（涉及环境大臣、水务署）、用户保护的职责（水务署长、用户服务委员会）、用户服务委员会的职责、署长需履行的与投诉相关的职责、竞争方面的职责（水务署长、公平交易委员会）、关于供排水业务合并的职责（国务大臣、水务署长、垄断与竞争委员会）、水务承担者大批量供水的职责（水务署长、承担者）、接受干管申请的职责（承担者、用户、新城开发公司）、连接干管的职责（水务承担者）、生活用水供应、住宅供水、供应消防用水的职责（供水承担者）、断水时的一般职责（供水承担者）、保持水质和水压的职责（供水承担者）、关于水污染、浪费和滥用等方面的职责（国务大臣、供水承担者）、地方当局与水质有关的一般职责、排水承担者的履职、地方政府关于排水的职责、遵守关于排污管要求的职责（排水承担者、用户、新城开发公司）、关于工商污水的职责（排水承担者、工商业者、水务署长、国务大臣）、水务承担者向国务大臣提供信息的职责，等等。这些职责从法律上确定了各利益相关方在具体业务和具体问题的处理上的作用和地位，实际上也分解了水务署长和供排水承担者的责任到更加具体的责任承担者，使责任落地，被明确责任的各利益相关方也无从推诿和规避。

编辑： 李晓佳