王强：中国PPP，好戏还在后头！

中国力推PPP已经进入第三个年头了。回想2014年初，PPP的号角开始慢慢地吹响的时候，没有几个人会预想中国的PPP事业会走到今天的地步，当时甚至曾有人对其前景充满悲观，认为我国PPP最后很有可能会“一地鸡毛”。然而，仅仅过了3年，“一地鸡毛”至少变成了一大批“金凤凰”。

这些“金凤凰”能不能成为中国经济上空中的“雄鹰”，成为加快落实五大发展理念、促进新型城镇化建设、提升城乡居民公共服务水平的利器和砥柱，现在还不能得到很明确的判断。但是，正当不断有人从外行成为内行，开始摸清楚PPP的门道的时候，并且不断有舆论批评PPP市场种种不规范的时候，笔者却认为，中国PPP的未来已经开始越来越清晰，越来越明朗。

条件

根据官方统计，我国目前各级政府推出的各类PPP项目的总金额已经达到了十几、二十万亿元人民币。如此巨大的体量，完全够资格成为我国当代发展进程中的一个重要的经济现象了。而这个经济现象，不仅值得全世界PPP专家来研究，更值得全世界经济学家和社会学家来跟踪和研究。

PPP的本质就是基础设施和公共服务领域的管理创新，说白了就是政府和市场的关系。不仅在中国，就是在英国、法国和美国等世界范围内，都是一个新生事物。从理论上看，政府和市场的关系是人类经济活动中永远的命题。这个命题的内涵通俗来说，就是政府多一点，还是市场多一点。举个例子，英国1989年的水务私有化或市场化改革实际上是原有国有企业的改制，国有水务企业实施证券化和混合所有制，在这之前，英国水务奉行的是长达近一百年的政府和事业单位体制。

回顾PPP发展历程，笔者认为，包括英国在内的世界上其他国家推行PPP的背景与我国相当不同。英国和其他国家的PPP最初背景就是财政吃紧，不得不借助市场的力量。随着市场机制的应用，PPP模式的优势被不断发掘和提升，进而逐步改变了基础设施和公共服务领域的游戏规则、政企关系和政商边界。这一进程还在持续，但是还会时不时地受到国际政治与经济环境的影响，例如2008年的全球金融危机就使英国的私人融资活动（简称“PFI”）投资额大幅下降，并导致了PF2的形成。

而中国推出PPP的背景虽然与全球金融危机有关，但却是在政府不缺资金来源，尤其是在全球货币超发，导致城市土地价值激增、政府更加不缺资金的环境下开始登堂入室，并向纵深发展的。所以，回头再看看2014年发布的《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（简称“43号文”）就会有别样的意味——在货币超发的背景下，43号文并不能真正地约束政府债务，却降低了城投债务，削减了平台公司的功能。政府平抑货币超发的办法，目前看来就是尽快形成基础设施资产了。这就是为什么中国会出现这么多各种门类的PPP项目，并且这些PPP项目当前还被认为是优质资产。虽然我们反复对照英国的PPP，但是英国实施20年，只有几百个项目，总金额不超过1万亿元人民币。所以，两者实际上不具有可比性。货币超发，是中国PPP非常重要的客观条件。

那么，中国PPP的主观条件又是什么呢？笔者认为主要有两个：其一，是我国社会主义市场经济体制完善和改革的深化；其二，是政府公共治理方式的变革和能力的提高，这方面的需求现在看来更加迫切。

PPP成了实现以上提到的客观、主观条件最好的载体。也就是说，PPP在其他国家说不定就是做点项目，顶多是基础设施和公共服务领域的创新模式。在我国PPP就是充分激发市场活力的手段，承担着更大的历史使命。而主客观条件互相呼应，中国就成为前所未有的PPP最大市场了。

另外，与其他国家比较，更为特殊的是，由于PPP对各级政府而言，是个全新的专业，相关部门的意见一时得不到统一，最后不得不问计于民，民间的智慧得到展现，专业的思想得到交流，再加上信息网络、自媒体和微信的介入，为政府、市场和社会搭建了各种交流平台，为讨论问题、研究问题提供了高度便利。政府出台的政策和制度，无论好坏，都能得到快速解读、响应或者广泛的评议，直至深入人心，就算有不足，也不会有大的偏差。全国上下，有这么大范围的人、机构部门，以一个共同的话题聚在一起，以这么高昂的热情参与讨论、研究和传播PPP的知识，这在全世界范围内都是绝无仅有的。

正是由于上述几大因素结合在一起，中国的PPP就在3年前一个并不被人察觉的时点上，以特有的方式爆发了。历史就这样选择了中国。恰恰就在此时，中国“一带一路”的构想走上了世界的舞台。因此，中国的PPP，好戏还在后头。

逻辑

回顾三年来的出台的PPP制度和政策的主要脉络，抽丝剥茧，最后就会发现所有的考量都指向一个核心，那就是政府和市场的关系和边界。

像43号文，提出了国有企业到底能不能承担政府项目融资的命题；《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见（2014）》（简称“60号文”），吹响了政基础设施和公用事业领域推行市场化改革的号角；《关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知》（财金〔2014〕113号），明确了PPP项目中政府和企业的操作流程；《基础设施和公用事业特许经营管理办法》（2015），确立了基础设施项目上政府吸引社会资本的原则和工作重点；2016年末，国家发展改革委、证监会联合印发《关于推进传统基础设施领域政府和社会资本合作（PPP）项目资产证券化相关工作的通知》，推动成熟PPP项目资产证券化，这就直接打通了基础设施市场化的督脉，为下一步完善、细化PPP的各项制度打下了基础。回顾近3年来，没有哪一个领域如同基础设施和公用事业那样，改革得那么深刻、那么迅猛，那么受到广泛关注。

在实践方面领先于理论研究和制度构建的地方就更多了。虽然PPP之初，各地“初生牛犊不怕虎”，推出了大量的、各种类型的项目，并且“叫好不叫座”等质疑之声不断。但是企业生存的需求、地方发展的需求、行业创新的需求远远盖过了各类争议——不少地方政府还是在勇于探索，地方国有企业纷纷在探寻转型之路，各种创新融资方式和渠道被不断挖掘出来。笔者认为，随着两部委3次示范项目的落地比例逐步提高、项目的规模走向合理，项目的边界愈加清晰，项目的机制更为灵活，中国PPP的“轻舟”已真正开始“过万重山”。

编辑： 李艳茹